托嬰中心強制裝設監視器法制問題淺析
撰成日期：111年8月
更新日期：111年8月8日
資料類別：議題研析
作者：傅朝文
編號：R01767
【僅供委員參考】
一、 題目：托嬰中心強制裝設監視器法制問題淺析
二、 議題所涉法規
兒童及少年福利與權益保障法、托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法
三、 背景說明
（一）近年來由於幼托機構兒虐問題頻發，為保護嬰兒安全與發生兒虐案件時得查知相關事實並確保證據之保存，以利責任歸屬，保障當事人家長及托嬰中心雙方權益，2019年3月間增訂兒童及少年福利與權益保障法（以下簡稱兒少權法）第77條之1，規定托嬰中心應裝設監視攝影系統，並授權中央主管機關就監視錄影設備之設置、管理等事項訂定辦法予以規範 。隨後衛生福利部即於2020年1月2日發布「托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法」（以下簡稱本辦法）。
（二）惟裝設監視錄影設備進行攝錄勢必影響托育人員之隱私權，經國管理暨健康學院幼兒保育系專任講師王翠鳳表示，這樣的狀況底下，托育人員就像生活在楚門的世界，隨時被監視。強制托嬰中心架設監視器的法令雖已上路相當一段時間，許多托育人員依舊無法適應鏡頭，反彈的聲音也越來越多 。
（三）另有地方民意代表指出，過去托育機構發生疑似虐童事件，園方常以監視器壞掉、誤刪、儲存空間不足為藉口，拒絕提供影像，家長無法得知真相，社會局也無可奈何，本辦法發布實施後，希望地方政府建立「托嬰監管雲」雲端儲存影像，以免相關畫面被破壞 。目前已有若干地方政府開始建置此種托嬰監管雲系統。例如臺南市政府即創全國之先，2020年即針對公設民營托育家園全面建置「公共托育家園影像監管雲端伺服器系統」，將每日托育動態即時回傳相關影像至社會局，確保錄影資料保存30天 。新北市政府、臺中市政府亦於近年推動「公托監管雲」，功能包括「異地備份」和「隨時確保錄影」，預計2022年底建置完成。至於私托部分因經費造價高，尚不能擴及私托 。另臺北市政府亦表示會找部分公辦民營托嬰中心進行試辦 。
（四）本辦法發布實施後，教師團體指出，該辦法未能處理若干問題，導致當前托嬰現場依舊混亂且打擊從業人員信心。相關問題舉例如下：1.法令未規定監視器裝設目的，托嬰機構可能不法蒐集或濫用監視影像。2.怎能授權業者自行操作攝錄器材？對於攝錄器材之規格、配備均無統一規範，如何避免業者對監視器設定假畫面或是剪接後製錄影時間？3.影音資料調閱權限不明？4.影像內其他無關人員能否主張不願意被觀看？技術上該如何處理 ？
四、 探討研析
（一）明確「托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法」之授權目的
按隱私權為個人不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，以法律對之予以適當之限制(司法院釋字第603號解釋參照)。
依兒少權法授權訂定之本辦法，其對隱私權之相關限制是否適當？首應檢討其授權明確性問題。按法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。涉及刑罰之構成要件者，其授權之明確程度即應嚴格審查，授權之目的、內容與範圍均應明確規定於法律，使人民得以預見；如為一般限制人民自由權利之措施，其授權之明確程度要求則較為寬鬆，毋須法律明文規定，僅需依一般解釋方法從法律整體所表現之關聯意義與立法目的中推知授權目的、內容與範圍等，即可認符合授權明確性原則（司法院釋字第367號、第394號、第522號解釋參照）。換言之，本辦法之授權目的雖未明定於母法，但依兒少權法第77條之1之立法理由，已揭櫫授權目的係為保護嬰兒安全與發生兒虐案件時得查知相關事實並確保證據之保存，以利責任歸屬。相關授權之內容與範圍亦見於該條規定，似不違授權明確性原則之要求。
惟本辦法並未明確揭示該授權目的，但實務上托嬰中心負責人或專責人員依本辦法攝錄之影音資料，其管理及利用皆應符合前揭事證保存之授權目的，以避免濫用致侵害隱私權。例如，在無托育照顧爭議事件發生時，負責人得否自行觀看其依本辦法保存及建檔之影音資料？此類問題，本辦法往往未能窮盡規範而有待於法規解釋。為有利於本辦法之解釋與執行，建議將前揭保存兒虐案件事證之授權目的明定於本辦法。
（二）建議監視影像蒐集、管理及調閱等涉及基本人權事項應予規範
本辦法第4條第1項規定：「托嬰中心負責人應自行或指派專責人員操作、管理及維護設備。」對此，教師團體指出，負責人或主管可能利用監視器監管托育人員之工作狀態作為績效評比，甚至將嬰幼兒生活作息影片流入非法場所獲利，且相關攝影器材之規格並無統一規範，很難避免業者進行剪接後製 。以文林公共托育中心日前發生兒虐事件為例，中心即一度以「誤刪」為由拒絕提供影像 。
另依本辦法第8條第1項規定：「托嬰中心收托兒童之父母、監護人或其他實際照顧之人，因托育照顧爭議事件申請查閱攝錄影音資料，應於事件發生或知悉之日起14日內，填具申請書，並敘明具體事由，向托嬰中心提出申請。」按托育照顧爭議事件發生時，托嬰中心本為利害攸關之當事方，很難期待其完整保存畫面供查證。且本辦法對托嬰中心負責人或其指派專員之影像查閱權並無任何限制，有遭濫用，逾越隱私自由之合理期待致侵害托育人員隱私權之虞。其次，本辦法對出現在攝錄畫面內其他人員並未要求以馬賽克處理等保護性措施，是否有妨害其他人員隱私權之問題，亦值檢討。爰建議就前述不法蒐集或濫用監視影像、預防剪接後製、調閱權限、保障第三人隱私權等涉及基本權利事項予以明確規範。
（三）評估攝錄影音資料交公正第三方機構管理利用之可行性
托嬰中心收托兒童之父母或家長等，因托育照顧爭議事件申請查閱攝錄影音資料，依本辦法第8條第1項規定，應敘明具體事由，向托嬰中心提出申請。該項所稱爭議事件，係指收托兒童之父母、監護人或其他實際照顧之人認為托育照顧不良結果應由托嬰中心負責所生爭議。至因托育服務所生之消費爭議事件，應依消費者保護法相關規定處理 。換言之，只有因托育照顧爭議事件，才能向托嬰中心申請查閱攝錄影音資料，但托嬰中心對於是否為托育照顧爭議事件，有無認定權限，本辦法並無明文規定。如認為托嬰中心有認定權限，得拒絕父母或家長等之申請，而托嬰中心又為利害攸關之當事方，能否期待托嬰中心公正處理查閱攝錄影音資料之申請，亦有疑慮。
綜上，依本辦法規定，攝錄設備及影音資料交托嬰中心管理，除可能侵害托育人員之隱私權外，相關影音資料亦有被刪除或剪接之問題，也不能排除托嬰中心恣意拒絕查閱相關資料申請之可能。是以，目前若干地方政府刻正推動之「公托監管雲」系統，將影音資料同步上傳雲端備份異地保存，應屬正確之方向，但受限於經費，尚不能全面普及於私托。為達兒虐案件事證保存之立法目的，建議主管機關研究將監視器攝取之影音資料直接傳送至經主管機關評鑑合格之公正第三方機構，不經由托嬰中心處理，影音資料之管理與保存皆委由該機構辦理，父母或家長因托育照顧爭議事件查閱影音資料亦均向該機構提出申請，並將攝錄設備之規格統籌交由主管機關或該機構進行規範，以避免托嬰中心濫用相關資料以保障托育人員之隱私權並兼顧父母家長權益。
撰稿人：傅朝文
一、 題目：托嬰中心強制裝設監視器法制問題淺析
二、 議題所涉法規
兒童及少年福利與權益保障法、托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法
三、 背景說明
（一）近年來由於幼托機構兒虐問題頻發，為保護嬰兒安全與發生兒虐案件時得查知相關事實並確保證據之保存，以利責任歸屬，保障當事人家長及托嬰中心雙方權益，2019年3月間增訂兒童及少年福利與權益保障法（以下簡稱兒少權法）第77條之1，規定托嬰中心應裝設監視攝影系統，並授權中央主管機關就監視錄影設備之設置、管理等事項訂定辦法予以規範 。隨後衛生福利部即於2020年1月2日發布「托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法」（以下簡稱本辦法）。
（二）惟裝設監視錄影設備進行攝錄勢必影響托育人員之隱私權，經國管理暨健康學院幼兒保育系專任講師王翠鳳表示，這樣的狀況底下，托育人員就像生活在楚門的世界，隨時被監視。強制托嬰中心架設監視器的法令雖已上路相當一段時間，許多托育人員依舊無法適應鏡頭，反彈的聲音也越來越多 。
（三）另有地方民意代表指出，過去托育機構發生疑似虐童事件，園方常以監視器壞掉、誤刪、儲存空間不足為藉口，拒絕提供影像，家長無法得知真相，社會局也無可奈何，本辦法發布實施後，希望地方政府建立「托嬰監管雲」雲端儲存影像，以免相關畫面被破壞 。目前已有若干地方政府開始建置此種托嬰監管雲系統。例如臺南市政府即創全國之先，2020年即針對公設民營托育家園全面建置「公共托育家園影像監管雲端伺服器系統」，將每日托育動態即時回傳相關影像至社會局，確保錄影資料保存30天 。新北市政府、臺中市政府亦於近年推動「公托監管雲」，功能包括「異地備份」和「隨時確保錄影」，預計2022年底建置完成。至於私托部分因經費造價高，尚不能擴及私托 。另臺北市政府亦表示會找部分公辦民營托嬰中心進行試辦 。
（四）本辦法發布實施後，教師團體指出，該辦法未能處理若干問題，導致當前托嬰現場依舊混亂且打擊從業人員信心。相關問題舉例如下：1.法令未規定監視器裝設目的，托嬰機構可能不法蒐集或濫用監視影像。2.怎能授權業者自行操作攝錄器材？對於攝錄器材之規格、配備均無統一規範，如何避免業者對監視器設定假畫面或是剪接後製錄影時間？3.影音資料調閱權限不明？4.影像內其他無關人員能否主張不願意被觀看？技術上該如何處理 ？
四、 探討研析
（一）明確「托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法」之授權目的
按隱私權為個人不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，以法律對之予以適當之限制(司法院釋字第603號解釋參照)。
依兒少權法授權訂定之本辦法，其對隱私權之相關限制是否適當？首應檢討其授權明確性問題。按法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。涉及刑罰之構成要件者，其授權之明確程度即應嚴格審查，授權之目的、內容與範圍均應明確規定於法律，使人民得以預見；如為一般限制人民自由權利之措施，其授權之明確程度要求則較為寬鬆，毋須法律明文規定，僅需依一般解釋方法從法律整體所表現之關聯意義與立法目的中推知授權目的、內容與範圍等，即可認符合授權明確性原則（司法院釋字第367號、第394號、第522號解釋參照）。換言之，本辦法之授權目的雖未明定於母法，但依兒少權法第77條之1之立法理由，已揭櫫授權目的係為保護嬰兒安全與發生兒虐案件時得查知相關事實並確保證據之保存，以利責任歸屬。相關授權之內容與範圍亦見於該條規定，似不違授權明確性原則之要求。
惟本辦法並未明確揭示該授權目的，但實務上托嬰中心負責人或專責人員依本辦法攝錄之影音資料，其管理及利用皆應符合前揭事證保存之授權目的，以避免濫用致侵害隱私權。例如，在無托育照顧爭議事件發生時，負責人得否自行觀看其依本辦法保存及建檔之影音資料？此類問題，本辦法往往未能窮盡規範而有待於法規解釋。為有利於本辦法之解釋與執行，建議將前揭保存兒虐案件事證之授權目的明定於本辦法。
（二）建議監視影像蒐集、管理及調閱等涉及基本人權事項應予規範
本辦法第4條第1項規定：「托嬰中心負責人應自行或指派專責人員操作、管理及維護設備。」對此，教師團體指出，負責人或主管可能利用監視器監管托育人員之工作狀態作為績效評比，甚至將嬰幼兒生活作息影片流入非法場所獲利，且相關攝影器材之規格並無統一規範，很難避免業者進行剪接後製 。以文林公共托育中心日前發生兒虐事件為例，中心即一度以「誤刪」為由拒絕提供影像 。
另依本辦法第8條第1項規定：「托嬰中心收托兒童之父母、監護人或其他實際照顧之人，因托育照顧爭議事件申請查閱攝錄影音資料，應於事件發生或知悉之日起14日內，填具申請書，並敘明具體事由，向托嬰中心提出申請。」按托育照顧爭議事件發生時，托嬰中心本為利害攸關之當事方，很難期待其完整保存畫面供查證。且本辦法對托嬰中心負責人或其指派專員之影像查閱權並無任何限制，有遭濫用，逾越隱私自由之合理期待致侵害托育人員隱私權之虞。其次，本辦法對出現在攝錄畫面內其他人員並未要求以馬賽克處理等保護性措施，是否有妨害其他人員隱私權之問題，亦值檢討。爰建議就前述不法蒐集或濫用監視影像、預防剪接後製、調閱權限、保障第三人隱私權等涉及基本權利事項予以明確規範。
（三）評估攝錄影音資料交公正第三方機構管理利用之可行性
托嬰中心收托兒童之父母或家長等，因托育照顧爭議事件申請查閱攝錄影音資料，依本辦法第8條第1項規定，應敘明具體事由，向托嬰中心提出申請。該項所稱爭議事件，係指收托兒童之父母、監護人或其他實際照顧之人認為托育照顧不良結果應由托嬰中心負責所生爭議。至因托育服務所生之消費爭議事件，應依消費者保護法相關規定處理 。換言之，只有因托育照顧爭議事件，才能向托嬰中心申請查閱攝錄影音資料，但托嬰中心對於是否為托育照顧爭議事件，有無認定權限，本辦法並無明文規定。如認為托嬰中心有認定權限，得拒絕父母或家長等之申請，而托嬰中心又為利害攸關之當事方，能否期待托嬰中心公正處理查閱攝錄影音資料之申請，亦有疑慮。
綜上，依本辦法規定，攝錄設備及影音資料交托嬰中心管理，除可能侵害托育人員之隱私權外，相關影音資料亦有被刪除或剪接之問題，也不能排除托嬰中心恣意拒絕查閱相關資料申請之可能。是以，目前若干地方政府刻正推動之「公托監管雲」系統，將影音資料同步上傳雲端備份異地保存，應屬正確之方向，但受限於經費，尚不能全面普及於私托。為達兒虐案件事證保存之立法目的，建議主管機關研究將監視器攝取之影音資料直接傳送至經主管機關評鑑合格之公正第三方機構，不經由托嬰中心處理，影音資料之管理與保存皆委由該機構辦理，父母或家長因托育照顧爭議事件查閱影音資料亦均向該機構提出申請，並將攝錄設備之規格統籌交由主管機關或該機構進行規範，以避免托嬰中心濫用相關資料以保障托育人員之隱私權並兼顧父母家長權益。
撰稿人：傅朝文