因應海洋廢棄物(以下簡稱海廢)對海洋生態之威脅，當前中央政府相關機關推動海廢治理，雖透過「向海致敬-海岸清潔維護計畫(109年-112年)」(以下簡稱「向海致敬」計畫)進行跨機關、跨層級之合作，惟截至109年底，有關海廢治理之法制、執行成果之追蹤管考以及各機關間之協調等層面，尚有精進空間，謹分述如後：
(一)中央主辦機關就海廢治理相關工作仍依各自權責所涉法規推動，尚欠缺專法進行統整，與國際海廢治理潮流有間
海廢治理本質上係一涉及跨領域、整合性之議題，在具體工作內容方面，可區分為海洋智識之培植、物品產銷之使用、廢棄品項之產生、廢棄品項之位移等層面，相對應之治理對策分別為海洋教育、源頭減量、取締違法、水體攔阻，以及有效清理等，各層面多涉及一個以上之權責機關及所適用之法律(詳表1)。
表1 當前我國中央政府就海廢事務之治理架構
治理層面
治理對策
中央主責機關
所涉主要法律
海洋智識之培養
海洋教育
教育部
海洋委員會
(海洋保育署)
海洋基本法
物品產銷之運用
源頭減量
行政院環境保護署
經濟部
行政院農業委員會(漁業署)
廢棄物清理法
飲用水管理條例
環境教育法
漁業法
廢棄品項之產生
取締違法
行政院環境保護署
廢棄物清理法
廢棄品項之位移(進入海洋及鄰接區之前)
水體攔阻
行政院環境保護署
經濟部水利署
行政院農業委員會(農田水利署)
水污染防治法
水利法
農田水利法
廢棄品項之位移(進入海洋及鄰接區)
有效清理(含回收再利用)
海洋委員會
(海洋保育署)
行政院環境保護署
國防部
教育部
交通部航港局
臺灣港務公司
交通部觀光局
行政院農業委員會(漁業署、林務局)
內政部
(營建署)
財政部
(國有財產署)
經濟部
(國營事業委員會、工業局)
海洋污染防治法廢棄物清理法
商港法
漁港法
森林法
資料來源：中央相關機關提供，本報告整理。
當前中央各主辦機關執行「向海致敬」計畫之業務，仍係依包括海洋污染防治法在內之各自職權所涉法規，惟尚未有專法涵蓋海廢治理各層面之議題。在執行方面，雖有海廢治理平台、「向海致敬」計畫等並不具強制性之溝通協調管道與政策計畫，仍多侷限於清理事務範疇之分工，較難收統整之效。又鑒於海廢具有較難確認其污染源、監測相對困難等特性，現行廢棄物清理法、海洋污染防治法等在法規適用上(如針對行為者之開罰)即有其侷限性。此外，當前針對海廢各治理層面之相關工作亦缺乏相關執行作業標準、財務分攤準則等，在資源有限之情況下，倘缺乏海廢污染管制與分級標準，主辦機關將不易依海廢污染之嚴重程度配置妥適資源，並據以訂定有效防治策略。
查考亞太主要國家就海廢治理之法制安排，我鄰國日本於2009年制定有關海廢治理之專法—「沿海垃圾處理促進法」，近年更進一步修訂該法，以強化整合國內相關單位推動海廢治理工作、妥適權責歸屬，以及促進國際合作；另美國於2018年通過「拯救我們海洋法(Save Our Seas Act)」，為因應國際處理海廢趨勢，2020年又通過該法修正案，針對海洋廢棄物之源頭減量(reduce)、回收再利用(recycle)及防制(prevent)等層面明文規範；南韓亦基於就海廢議題宜採取系統性管理之考量，於2019年制定「海洋垃圾與受污染海洋沉積物管理法(Management of Marine Garbage and Contaminated Marine Sediment Act)」。從主要國家就海廢治理事務之典章制度安排可悉，透過專法規範相關事務係當前國際海廢治理之趨勢之一，此乃因海廢治理各層面彼此間環環相扣，欲落實海廢治理之目標，透過專法統整政府相關部門之資源配置、管制作為，始能達事半功倍之效。
(二)現正推動之「向海致敬」計畫較缺乏與執行目標具連結性之量化績效指標，不利於追蹤管考
按「向海致敬」計畫之目標之一：「透過源頭減量，逐年減少海岸廢棄物清理數量」，至於海廢具體減量目標，在計畫內容則付之闕如。在管考機制方面，該計畫(109年5月版)規定，成立跨部會之「海岸清潔維護推動小組」，由各主辦機關於推動小組會議提報工作計畫、進度及其成果，以供管考，另針對「定期清」、「立即清」、「緊急清」及「其他指定事項」等分別進行績效查核評比。惟查截至109年底，由於「海岸清潔維護推動小組」未成立，各主辦機關無從提報相關進度、成果供追蹤管考；另依「向海致敬」計畫各主辦機關提供計畫執行成果資料，由於前揭計畫缺乏具體量化目標值，各主辦機關亦未設定與執行目標具連結性之量化績效指標，成果呈現方式多僅列舉年度清理廢棄物數量、清理次數、清理人次等。以推動養殖漁業廢棄物源頭管理補助計畫之行政院農業委員會(以下簡稱農委會)漁業署、辦理廢漁網具與廢保麗龍回收再利用試辦計畫之海洋委員會(以下簡稱海委會)海洋保育署(以下簡稱海保署)為例，漁業署係以廢棄物暫置區設置數、補助購買改良式浮具數及廢棄物處理量為指標；海保署則以廢漁網具與廢保麗龍回收數量為指標，其中除補助購買改良式浮具數與源頭減量目標較直接相關外，其餘指標仍較偏向末端清理去化，較難彰顯計畫成效。
(三)計畫推動過程中，各機關間之協調工作尚待強化精進
在海廢治理各階段工作均涉及各機關間之協調，惟在源頭減量、回收再利用以及清理後之去化等層面，尚待強化精進，謹分述如後：
1.主辦機關側重清理，就研擬源頭減量策略較乏協調：行政院環境保護署(以下簡稱環保署)近年雖定期辦理海廢調查工作，並掌握其種類，惟截至109年底，在執行策略上，仍以要求各主辦機關定期、主動或緊急巡查清理為主，在源頭減量上仍較乏協調。以當年度居各海岸段廢棄物大宗－養殖漁業廢棄物保麗龍之處理為例，該等廢棄物主要分布地區與養殖漁業產值前三大縣(市)(臺南市、嘉義縣與雲林縣)大抵一致，除臺南市外，嘉義縣與雲林縣就養殖漁業廢棄物之回收再利用尚未制定相關地方自治法規與回收機制，反映各主辦機關執行上仍偏重在末端清理，未能有效協調地方政府積極擬妥善策，以致計畫成效不易彰顯。
2.截至109年底，部分漁港暫置區回收再利用比率偏低：為使漁民將打撈之海廢攜回港口後，有適當地點得以暫置以利後續處理，經農委會漁業署與環保署協調後，由漁業署與漁港所在地之縣(市)政府、漁會組織等合作，於漁港區域內設置海廢暫置區。海委會成立後，農委會續與海委會協調並確認，由海保署就海廢送至漁港暫置區後裁切、去化之相關處理作業所需經費編列預算，另由漁業署統籌辦理相關事宜。
根據農委會漁業署提供資料，截至109年底，已完成60處漁港暫置區之設置。在海廢處理成果方面，109年度全年度各縣(市)轄內漁港暫置區合計清理4,005.31噸，其中採回收利用方式者計467.65噸，整體回收比率僅11.68%。進一步觀察各縣(市)漁港暫置區就海廢後續處理情形(詳表2)，109年度轄內漁港暫置區回收利用率低於整體水準者(11.68%)之縣(市)包括基隆市(0.41%)、新北市(3.91%)、新竹市(5.05%)、高雄市(6.74%)、臺中市(8.09%)及宜蘭縣(9.41%)等6個縣(市)，尚有提升空間，反映主辦機關與漁港所在地縣(市)政府就海廢之回收再利用層面，尚需加強溝通與合作。
表2 109年度各縣(市)轄內漁港暫置區處理海廢成果概要 單位：噸；%
項目別
地方政府別
處理採回收
利用者
(A1)
處理採非回收利用者
(B1)
處理
合計量
(C1=
A1+B1)
回收利用
比率
(A1/
C1)
基隆市
2.47
597.09
599.56
0.41
新北市
18.43
452.80
471.23
3.91
桃園市
129.37
307.15
436.52
29.64
新竹市
5.28
99.36
104.64
5.05
新竹縣
1.83
0.42
2.25
81.29
臺中市
8.97
101.93
110.90
8.09
苗栗縣
15.75
23.59
39.34
40.04
彰化縣
1.72
2.62
4.34
39.64
雲林縣
1.23
6.68
7.91
15.56
嘉義縣
3.00
7.18
10.18
29.47
臺南市
8.93
60.23
69.16
12.91
高雄市
50.21
694.54
744.74
6.74
屏東縣
183.60
956.37
1,139.97
16.11
宜蘭縣
21.26
204.77
226.03
9.41
花蓮縣0.10
0.50
0.60
16.67
臺東縣
0.20
0.64
0.84
24.08
澎湖縣
7.32
13.24
20.56
35.61
金門縣
1.73
6.15
7.88
21.96
連江縣
6.25
2.40
8.65
72.22
全國合計
467.65
3,537.66
4,005.31
11.68
資料來源：農委會漁業署。
3.部分海岸段清理主責機關於清理後之處置常遭遇障礙：「海岸清潔維護計畫」計畫之中央主辦機關(包括內政部營建署、交通部觀光局與航港局、臺灣港務公司、經濟部水利署與工業局及農委會林務局等)均曾反映，所轄管海岸段之廢棄物於完成清理後，針對無法回收而需銷毀或處置者，屢遭所在地之廢棄物處理設施廠方拒收，據悉主要與部分海廢量體較大、附著大量砂土且鹽分過高等特性致不易處理有關，尚待與環保主管機關進一步協調並尋求必要協助。
綜上，基於海廢治理工作具跨領域、跨地理區域及跨治理權責等複雜特性，爰在法規制度之安排、執行工作之管考及機關間之協調合作等方面，允宜賡續精進強化，俾竟全功。
（分機： 1912 黃彥斌）