台灣農業的永續發展
文╱吳明敏（中興大學行銷系教授）
我幼時在濱海農村成長，近廿年來每次返鄉或下鄉，都不禁質疑，住在農漁村的人們生活有尊嚴嗎？覺得快樂嗎？居住的環境，乾淨、衛生、和諧、安全嗎？安於宿命的老農，他們會希望自己的子弟「子承父業」，繼續務農嗎？農村的教育資源、醫療設備、收入水準等是否與都市判若雲泥?勞動力日益老化的農村，有七成以上的收入來自非農業部門，而提供非農業收入的產業，大量外移，農家的生計是否日益艱困？我不需要提出複雜的數據，只要看到農漁村比例不斷增高的外籍新娘，就可以知道年輕的農村子弟因社經地位低落，只好退而求其次娶外籍新娘。
主辦單位指定我談「農業的永續發展」，農業是否得以永續發展，可以有很多切入點，我個人以為五個層面最屬關鍵：農業產銷組織引入競爭；兩岸農業競合清楚認知；農產品和價格正確定位；農業資源適當配置；以及中央和地方政府有效運作。五、六十年來，由於特有的政經糾葛，前述五項理想，難以有共識，並落實執行。在全球化衝擊和中國磁吸之下，產銷體質更顯千瘡百孔；政治利益凌駕專業、中國黑洞般的侵噬、調適步伐裹足不前，國內外巿場也因之逐漸退守。情況如此，台灣農業如何能永續發展？
農業產銷組織：去政治保護傘，導入競爭
農漁會、農田水利會、個別農產品產業協會、農業合作社（場）、農業產銷班、農產品批發巿場以及相關的法人或基金會，是台灣農業主要的產銷組織。農業合作社的運作形同少數個人的公司、農業產銷班沒有法人地位以及農產品批發巿場的高層人事和選舉綁在一起，由政治派系把持等缺失均亟待興革。尤應重視者，農漁會和農田水利會的制度設計違離巿場機制，以及農田水利會捐助的基金會脫離原捐助單位監督等，更需優先檢討。
近期（2006年12月5日）立法院程序委員會通過「農漁會總幹事考績甲等得連續續聘，乙等得續聘一次」提案，是負責任的作為嗎？2003年和2004年農會總幹事考績，乙等（含）以上分別佔99%、97.7%，總幹事的考核方式和必要性，以及總幹事的產生辦法，長期受到識者詬病。代表、理監事、理事長和常務監事之選舉，絕大多數由總幹事一路操盤。農漁會無股金，而幾乎由同一批人長期擔任理監事，權責不符。理事長、理監事、總幹事和職工，均是當地人，農漁會職工也幾乎全是派系下的關係人，制度設計「劃地自限」，難以引入專業經理人。評估廢除目前的選舉方式，廢除代表，直選產生理監事和總幹事，可行嗎？
公元2000年之前，水利會會長由執政黨指派，政黨輪替後，立法改為會員直選。可是，某農田水利會，區區40-50坪農地，竟然有432名會員，這種選舉產生的會務委員和會長，適當嗎？行政院提出「農田水利會組織通則部分條文」修正案，想合理化會員資格認定等，在立法院程序委員會被擋下30次，仍然未排入委員會討論。
公元2000年之前，有些農田水利會捐贈資產成立基金會，成立時章程規定二分之一以上之董事由原始捐助人（即農田水利會）推派以及原始捐助人之法定代理人為當然董事，但不久即刪除前二款規定，改為原捐助本基金成立之發起人為當然董事。基金會由是脫離原始捐助人的監督，而原捐助本基金成立之發起人成為萬年董事長。監察人的章程修改也是類同手法。北部某農田水利基金會的現金和土地房產市價之粗估，約新台幣百億元，如此鉅額的資產，被少數人把持。長期以來核心董監事一成不變，其中不乏高喊「反貪腐」的政治人物，真是極盡諷刺。
兩岸農業：積極管理，維護台灣的價值
期待兩岸農業交流和貿易雙贏，是普世價值。然而1989年開放探親以來迄今，台灣農業「失去很多得到很少」，可以「單邊輸血」形容。2005年為止，流入中國，登記有案的農企業資金台幣1,121億元，實際金額至少台幣1,500億元，粗估約佔投資中國總金額（約1,500億美元、相當於5兆台幣）的1/30。資金出走，人才和技術一定跟著流動，而創造的財富一直沒有回流。中國或許提供台灣農企業賺錢的機會，可是我們台灣人和後代子孫的「機會」，會不會越來越少？
各界最期待的是中國可提供廣大的農產品巿場商機，證之實際結果非如此。長期以來，台灣對中國農產品貿易一直是逆差，2005年逆差台幣67億元，此不包含走私和藉用第三國名義進入台灣的中國產農產品，一般相信逆差應在台幣100億元以上。何以會有如此結果？理由很簡單，台灣的農業科技「積極開放，毫無管理」的流入彼岸，中國農產品安全等產銷作業敷衍，成本低廉，放任仿冒台灣或台灣的地方地名嚴重，侵權事件更是層出不窮，我們怎麼也無法與之競爭。
兩岸農業交流，其結果是「三去一回打」，亦即資金、技術、人才過去，但回流的卻是廉價農產品與台灣農民爭利以及侵蝕我農產品在日本等國際市場的商機。10月中旬，中國全國政協主席賈慶林在海南島的「兩岸農業合作論壇」開場致詞的一席話最為真實，他說：「希望台灣同胞幫助中國的新農村建設」，而國民黨前主席連戰也附和說，台灣的資金、技術、人才，結合中國廣大的土地、市場和廉價的勞動力，可以創造「雙贏」。問題是，資金技術人才是流動的，土地、市場和勞力均在彼岸，機會均在中國。
有人說，要借鏡荷蘭、芬蘭和愛爾蘭「三蘭」經驗，主張三通讓台灣與國際接軌。由於「三蘭」與歐陸國家密切的經貿交流，帶動經濟起飛，我只回答「先叫中國把八百顆飛彈撤掉再說」，回應總是「不可能」，答案不是很清楚了嗎？試問，歐陸各國會處心積慮想掏空「三蘭」嗎？和「三蘭」是敵對國家嗎？和「三蘭」的經貿交流是「單邊輸血」嗎？如果一面倒的兩岸農業交流和貿易繼續，台灣很快會變成「三南（難）」，即海南、河南和雲南，而不是「三蘭」。
「台灣」這一品牌本身就附加有許多商業價值在其中，台灣的國家主權和國防安全等，正是維護此一品牌的絕對必要手段。而國內竟然還有人要「反軍購」，倡議「與中國合一後即可省下國防的錢」，或是放任「將台灣農產品、地名都拿到中國註冊」。殊不知拋棄台灣這塊優質品牌，其損失要大上不知多少倍。
農產品：鎖定高價市場，抗拒混淆
全球化大趨勢下，產品的選擇和價格的定位至為重要。衡于跨國間資源稟賦，並比較產製銷科技和制度興革的可能及所需時間的長短，誘導有競爭優勢和有潛力產品的生產和研發，而對相對不利或絕對不利的產業，須因勢利導，提供合宜的緩衝期，投入更細膩的關懷配套。制度興革若未能取得當事人的感動，難以求其有成。
日本每年進口數量龐大的農產品，台灣與日本地理位置接近，然而2005年，我國農產品（不含食品）輸日佔有率僅剩0.7%，中國佔12.9%。台灣輸日食品和動植物產品，1990年21.4億美元，2005年僅剩10.5億美元，十五年間由進口國的第二名退居第十三名。
相較於日本除外的亞洲各國，台灣農產品生產成本高，因此銷售也只能鎖定高價市場，別無它途。這市場包含日本、香港、新加坡、歐美、台灣本身、也應含括中國在內的高價位「利基」巿場。
食品安全和外觀是拓展高價位巿場的先決要件。以日本為例，對我輸入農產品要求燻蒸以及農藥等食品安全。此一方面政府應思考有無可能挹注足夠資源，全力防杜或消滅果實蠅？確保農藥安全的制度設計有無可能確實落實？唯有痛定思痛方可能「起死回生」。
「鮮度」是農產品品質的重要指標之一。國內尤應喚醒消費群對國產農產品的「鮮度」意識。
另一重要策略是產品差異化和品質認證，現有的CAS易被誤認為是中國製農產品，不是嗎？於國際巿場，台灣製產品價格之所以能高於中國製類同產品，肇因於產品內容還包括對產品的信心、國家好感度、印象等等。而中國人的寬容、守法和責任感遠遠不如台灣人，當然反映於價格差異之上。近期（2006年11月1日）我在立法院推動要將「CAS」改成「TAS」，並作成主決議，要求9個月內完成相關變更程序，可是這觸痛了某些人衰弱的統獨意識神經。殊不知若放任優質台灣形象被中國形象混淆，是多麼大的損失。把政黨政治利益壓在經濟利益之上，試問農民如何出頭天？
農業資源：考量國際機會，有效配置
台灣的農業發展，處境是艱辛，有限資源之配置必須先作跨國比較，減少浪費，才可能突破重圍，創造生機。所謂資源，除了有形的農地、農業用水、資金、農民，更含括科技、管理等。但不可諱言，這些目前我們都做得不夠好，單就農地休耕、保價制度，一直說要研議改革，仍然未見具體方案。休耕衍生的病蟲害蔓延，農藥過量使用，嚴重影響毗鄰含括生質能源作物等在內的農業生產環境和成本。休耕對農業所得的不公平分配和農地等資源閒置和機會成本喪失等負面影響，久為垢病。
農業用水也是一樣，政府必須盡速研擬一套制度，有效利用這些珍貴的資源。還有資金問題，除了被中國這個黑洞吞噬，何以提供資金協助農漁民產製銷所需，何以降低不該有的逾放以及「農業金融法」有關罰則的部分，徒法不可行，仍然躺在立法院委員會，尚未排入討論議程。
我在大學教書超過四分之一世紀近三十年，深感農業教育資源浪費。許多優秀的農業科技人才，進不了被派系把持的農民團體和農產品批發市場，這就是浪費，「劣幣驅逐良幣」。台灣農民勤奮、肯拼，中老年農民累積豐厚的管理等歷練，農業勞力貢獻不應只僅侷限農業生產，提供合宜的制度設計，誘導閒置中老年農業勞動力投入社區環境、安全、文化關懷、照護改善等，值得研議。
農民團體和農產品批發市場等，普遍性的將中央和地方政府當成金主，一心只想「拼關係」，透過民代爭取補助，以致政府的預算無法做最佳配置，民代監督是理所當然，然若假借監督之名，而分食不當的預算大餅，曲扭資源配置，則是值得檢討。
中央和地方施政：強調經濟效益，負責有創意
政府想興利除弊，造福農漁民，但或因執行單位怠惰或受制政治力不合理介入，影響執行效率。以各地的農業生技園區為例，已經耗資無數，廠商還是不願進駐，道理很簡單，「在商言商」，主事者的規劃是否切合需要，配套是否能讓進駐廠商達成本身的企業目標和照顧周邊小農的社會責任，如果園區是金雞母，就連國外廠商也會連夜搭飛機來排隊卡位。
沒有計算成本，輕忽計畫執行的效益評估，欠缺經濟分析觀念，是施政的另一挑戰。很多計畫用意很好，但成效不佳，例如某單位的網站，想規劃成為一個產銷資訊的平台，讓需求者上網就可以知道相關資訊，該網站已建制兩年餘，可是，不久前我上網查詢，發現我是第27個上網瀏覽的人。這只是個小例子，而執行到後來，淪為私人財產、「蚊子館」，更是應該檢討。
再舉個例子，政府規定「水質水源保護區」不可以養豬，農民領了離牧補償，環保人員也配合取締。一開始業者從善如流，但過沒多久，不養豬，改養鴨等。休耕稻田改種田菁，部分稻農收取補助款後再將稻田出租，未見糾正。以上這種種情形代表什麼？政府做事不徹底，行政敷衍也是台灣農業永續發展的天敵。
台灣已進入「服務業時代」，即便農業必須是「服務業時代的農業」。因此官民關係不能再停留於「你捉我躲」、「花錢與要錢」。在「服務業時代」，設計和行銷是成功的主要關鍵，政府應鼓勵農產品差異化、行銷管道多元化，尤應提供正確迅速的國內外資訊，「一窩蜂搶種」、「魚目混珠」只會不斷嚐到苦果。
浴火重生關鍵：投資台灣，邁向精品之路
總結前面論述，台灣農業發展的確面臨嚴峻挑戰，主要者有如：何以因應產銷組織改革的步步荊棘，追討過去累積的不當利益；何以避免資源過度投注中國，甜頭還沒嚐到已深受其害；何以正確選擇產品項目，確保品質搶攻高價位市場；何以有效運用寶貴的農業資源，發揮最大效能；以及何以減少民代的不理性制肘，激發公務員的創造性思考能力。
一九八０年代中期以來，貿易自由化的浪潮衝擊台灣，農地價格不斷下降，工資難以提升，國產農產品於國內外市場的競爭力幾近毫無招架。農民、農民團體期待依賴政府補貼，長久以來如此，好像農業是台灣經濟的負擔，但真的需要這樣子嗎？
面對全球化和中國磁吸，投資台灣是唯一出路。設想，若能提出租稅優惠、廉價土地等有效的配套措施，吸引資源留根台灣或資金回流，建設農村成為美麗、乾淨的場所，是則都市人、甚至國外觀光客和科技菁英方可能前來。
國際間產品定位和產業分工已大抵成形，中國貨的形象是「俗擱大碗」，消費者較不在意其品質瑕疵。期待不久的未來，「M.I.T.」都是精品，以台灣的文化、人民素養、民主法治和勤勞等資產，不難達成此一目標才對。過去一批批農企業移往中國或他國，我們樂見其成功，留下來奮鬥者，除了繼續推升品質外別無它途。打造農產品優質形象，搶攻國內外高價位市場，農業才會有未來，這才是台灣農業永續發展之道。