910513質詢稿草稿
大學經費籌配，公平第一
高等教育攸關國家的競爭力，世界各國莫不重視教育投
資，唯近年來經濟不景氣，失業率攀升，稅收短少、入不
敷出，財政日漸困難，加以重視國民及幼兒教育，對於高
教資源產生排擠的效應，高等教育的經費日益緊縮。
九十一年度起實施「教育經費編列與管理法」，教育經費
應占過去三年歲入淨額的百分之二十一點五，雖然教育經
費有了制度化的保障，但是財政問題的惡化是不爭的事
實。
據本席了解，至今年度止中央政府負債累積高達二兆九三
三六億，預估九十四年將高達三兆三七五二億，高教預算
的縮水是不可避免的。
跳脫僵化預算制度，增加基金自主空間
高教經費以往占據了整體教育經費的大餅，唯近年來政府
調整教育資源的分配，於幼教及國教投入較多的資源，近
十年來各級教育中，每生平均分攤教育經費以國民小學成
長最快，其次是國民中學，再次是幼稚園，加以大學校院
數量逐漸擴充，在財政困難的情況下，大學教育每生平均
分攤經費逐年遞減，八十七學年度尚為160,713元，八十
八學年度已降至124,210元，大學教育資源日益減少，不
僅危及學生的受教權，也將影響高教的品質。
公私立大學的財源分屬不同的系統，公立大學資源向來較
為充裕，預算由政府所編列，在採傳統預算制度下，一切
因循往例辦理，加以主計單位審核僅著眼於合法性，並未
觸及經費使用之效益；且由於無須自負盈虧，為免影響未
來的預算額度，消化預算就遠比成本結構的合理化重要，
因此無法以零基預算的精神，配合目標管理的需要，計算
教育的成本效益，預算無法有效使用於是成為國立大學的
通病。
至於私立大學，由於創立基金不足，收入主要源自於學雜
費，相較於公立大學預算的僵化，私校在經費管理上與；
尤其近年來教育部補助私校增加，經費是否確實運用於學
校，還是變相的進入了董事的私人帳戶令人存疑，有關私
校財務運用的透明化及合理化已是刻不容緩。過去大學教
育的經費多數仰賴政府預算及學雜費收入，隨著大學教育
日益普及，為了有效運用教育資源，國立大學實施校務基
金制度，自籌百分之二十的經費，唯各校條件不一，自籌
經費能力也各異。對於歷史悠久、富有聲譽的大型學校，
自籌經費可能比較容易；然而對於規模較小、位在偏遠地
區的學校相對比較困難，學校之間的差距因此擴大。因此
對於不同類型的大學校院，宜綜合考量其校產、地域、歷
史等因素下，訂定不同的自籌經費比率，以兼顧「發展學
校特色」及「確保學校最低教育品質」之需要。
而為了加強校務基金的功能，建立完善的校務基金制度，
政府必須放寬基金的運用空間，賦予經費使用的彈性，以
因應校務發展的需求；同時各校應設置具有企業化概念的
專責人員，負責規劃學校的財務運作，以使開源與節流並
重，發揮基金的效益。
公平受教不分公私，照顧弱勢維護正義
至於學雜費的部分，八十八年起已經打破學費齊頭主義的
成規，大學校院可以考量其收入與校務各項支出的情況，
彈性調整學雜費的額度。長期而言，政府仍應予以監督，
尤其是在失業率極高的情況，必須慎重考慮清寒子弟就學
的問題，去年就有不少大學不理會教育部的道德勸說，仍
然調漲學費，使得學生叫苦連天。大學不能因為一己之
私，罔顧社會責任，這恐怕也是大學在向錢看齊之際必須
深思的。
為了自籌財源，不少學校也大量設置推廣教育，廣招社會
人士進修，於社區服務的觀點值得肯定，但只求牟利而不
問教育品質的也大有人在，高教的品質是否因此沈淪令人
憂心。而更有甚者，曾有公立大學想引進捐款生制度，凡
是捐贈鉅額款項給學校者，其子弟在申請入學時，得以享
受加分或降低錄取分數的優待。捐款生制度在國外雖行之
有年，而古代也有所謂的「捐官」制度，均代表了一種特
權，制度一旦引進，將破壞入學考試的公平性，與大學追
求自由及民主的精神背道而馳。
私立學校學生人數占七成以上，私立學費比公立學費昂
貴，但公私立學生所負擔的教育經費及所能享有的教育資
源呈現極為不合理的現象。政府為了縮小公私立學校資源
的差距，近年來政府大大增加對私立學校的補助，八十八
學年度教育部補助私立大學校院的金額已達私立大學校院
經常收入的百分之二十，對於平衡公私立大學資源的分配
應有所助益。
提振私人興學意願，產學合作互蒙其利為了鼓勵私人興
學，增加民間的辦學意願，應取消私校免稅額的限制，去
年底教育部有意透過修改私立學校法，成立私校興學基金
會，事實上鼓勵私人捐資興學，只要修改相關法令即可，
並不需要另行成立興學基金會管理。倘若經費的運作無法
透明化，難免出現弊端，是以如何建立透明的運作機制至
屬重要，否則將影響捐款者捐資興學的美意。不妨將私校
分成營利學校及非營利學校，有了明確的定位與區隔，將
有助於解決私校發展的困境。大學兼具教學、研究及服務
的功能，不可以閉門造車，也不能成為學術的象牙塔，增
進產學合作包括放寬教師至營利事業兼職，引進業界人才
至學校任教，鼓勵教師從事實用性的研發，推廣與民間的
BOT合作等都能互蒙其利。大學學而優投入企業，將可延
伸大學應用知識的功能，而企業也得以妥善運用學術界的
人才，有助於產業水準的提昇。
改變經費補助方式，衡酌自我建立特色國內的大學校院目
前高達一百四十三所，但多數都是小型的新興學校或技術
學院，從教育經濟學的觀點來看，實在無法達到有效的經
濟規模，使得政府有限的預算無法花在刀口上，而這也是
每所學校都喊窮的原因，為了鼓勵大學整併，全面提昇大
學品質，今年教育部編列了25億元的預算，許多的大學紛
紛合縱連橫，展開了一連串的搶錢行動，無形中更加助長
了學術掛帥的迷思。
探討這一波的搶錢風潮，得歸咎於「重學術輕專業」的觀
念，而經費的補助方式無疑助長了這股風潮。目前教育部
對各國立大學校院的補助有基本需求（needs-based）補
助與專項計畫補助，基本需求補助為基本運作需求經費
（經常門）與建築設備需求經費（資本門）兩類；至於專
項計畫補助則在教育部政策下，依據表現（performance-
based）做為分配。有關經費的分配，政府應精算各類大
學生的單位成本（如理、工、農、醫等），再依單位成本
考量補助公私立大學學雜費以外的費用，使得公私立大學
每位學生均達到單位成本的補助額度，以確保校務運作的
基本需求。
至於專項計畫的補助，政府仍可依政策的走向及需求，依
據各校表現彈性調整補助額度，不妨將經費分成研究、教
學及服務等項目， 各校可依學校本身的條件及資源，自
訂研究、教學及服務的比例，可以擺脫過去「學術優先、
研究第一」的迷思。為了爭取經費的補助，學校必然會認
真地思考定位及辦學的方向，釐清自己與他校的不同，將
有助於學校建立自我的特色。
有關大學教育資源的籌措與分配，必須以公平、效率、自
由為原則，在新的經費補助制度下，公私立大學的資源及
分配將趨於合理化，也可以站在相同的立足點上相互競
爭。
「卓越計畫」的殷鑑不遠，唯有透過特色區隔的補助方
式，才能兼顧教育市場自由競爭，保障教育機會的公平
性，同時提昇教育品質。
合理分配教育資源，提升資源使用效率
而為使學校追求品質的提升，同時作為經費分配的參考，
應落實公平客觀的評鑑，公立大學如未達評鑑標準者，教
育部應予以行政監督程序處理；至於未達評鑑標準的私立
大學，得對外公布評鑑結果，或減少或予以刪除補助。有
鑑於高教資源的日益緊縮，對於高等教育財務監督益形重
要，不論公私立皆必須有一套監督的制度，定期與不定期
委請專業的會計師稽查，以減少不必要的浪費，及防止財
務的弊端。當大學不再是菁英教育，大學必須加速改革因
應不同的需求，經費的補助應分列研究、教學及服務的項
目，絕不能只側重研型大學，但對於發展一流大學，亦必
須挹注足夠的經費；同時基於受教公平的觀點，教育無公
私之別，對於擁有多數學生的私校應等量齊觀，但私校補
助的增加，需慎防對公立大學產生排擠的負面效應，經費
的分配須更加合理化及特色化。
為了使經費有效的運用，對於公私立大學除了須有一套消
極性的防弊措施外，必須積極賦予基金使用的彈性，同時
透過法人化的型式，使公立大學的財政自主，摒除傳統的
預算制度，認真的思考成本效益。而對於私立大學或可透
過營利型與非營利型的區隔，使經費的補助更具效益及透
明化。此外借助BOT增加民間興學誘因，並加強產學合
作，不但可以增加高教的營收，亦可舒緩財政的壓力。值
此知識經濟時代，高教的投資更形重要，但在當前財政日
趨困難之際，唯有合理分配教育資源，提升資源使用效
率，並結合社會資源，擴充大學的財源，才能避免竭澤而
漁，陷入「巧婦難為無米之炊」的窘境。
參考書進入校園宜以開放教科書為鑑
教科書及參考書價格聲聲漲，許多家庭大感吃不消，為了
照顧弱勢學生，日前教育部長黃榮村決定讓學校圖書館購
買參考書，提供有需要的學生查閱，此項作法究竟落實了
公平受教的目標，還是會讓參考書步入教科書開放審定本
後的問題，值得深思。
對於教育部的決定，憂心者有之，恐怕教改走上回頭路；
贊成者有之，認為可以幫助窮學生競爭。在立委與官員的
詢答中，可惜忽略了一個根本的問題，亦即參考書之功能
及定位是不同的。教科書係師生教與學之重要依據，其編
輯及審定有一定的程序；而參考書未經審定，僅為輔助性
之工具，提供於課堂以外學習時之參考。因此教科書與參
考書的關係應是教科書為主，參考書為輔。在聯考時代的
升學競爭下，參考書為學生競逐高分的「大補帖」，為了
鬆綁升學壓力，教育主管機關雖三令五申，不准參考書進
入校園，然而「言者諄諄，聽者藐藐」，上有政策、下有
對策，甚至陽奉陰違，參考書仍然無法在校園銷聲匿跡。
如今時空已有很大的變遷，而入學方式也改採多元入學，
開放參考書進入校園或可重新思索，只是解禁後所衍生的
問題如無法預先防範，很可能扭曲了教改的美意。
教改初衷本要鬆教育之綁，鬆課業壓力之綁，但鬆綁不是
不綁，誠如行政院教改會所言要調和嚴格管制和完全放
任，教育攸關全體國民的事務，適當的管制是有其必要性
的，決策宣示開放圖書館購置參考書，從照顧學生的受教
權來看雖可謂務實，但必須慎防教科書開放民間編印後所
出現的問題。
首先，八十五學年開放教科書民間審訂本之後，學生及家
長已經嚐到書價上揚的痛苦，以八十五學年國小統編本為
例，價格一八八元至三百元，但是九十學年審定本約為五
百至一千二百五十元不等，兩相比較，目前教科書的價格
大約成長2.5倍至6 倍。包含教科書及參考書的市場大約
有一百六十幾億元，在參考書解禁後，書商將可以名正言
順的向校園傾銷，屆時參考書就成為教科書的姐妹書，搭
配著銷售，得以讓書商大發利市。
對於教科書價格持續攀升，教育部尚且無法介入市場機
制；參考書一旦全面解禁，變成校園常態性的需求後，政
府又有何籌碼可以與書商進行書價的協商。如果事先不能
規範參考書的編輯及印製等條件，並據以訂定合理的價格
上限，難保不會出現教科書價飆漲的問題。
再者品質的問題，過去教科書統編本時，對於教材有一套
極為嚴格的編審過程，但編審分隸後，民間僅憑原則性課
程標準編印書籍，已有版本間的差異及連貫性的問題。經
由教育部審定的教科書尚且有品管上的問題，遑論亳未經
過審核的參考書，勢必影響學生的受教權。
參考書利之所在、也是弊之所在。過去只要反覆背誦參考
書，考試就可以輕鬆過關，學生並不需要花很多的心思鑽
研，不過參考書也因此為人詬病箝制了學生的思想，讓學
生成為「考試的機器」。倘若參考書不能在內容及品質上
有所精進，在編輯上仍然依循老路，而又未經有關單位的
審定，參考書解禁後，是項情形是否會變本加厲實令人憂
心。
事實上，部分教科書業者其實就是參考書業者，為了抑制
教科書的價格，教育部已表示，將邀集行政院公平會、消
費者文教基金會等單位訂定教科書價格的上限，屆時教科
書價上揚的情形應可趨緩。但如開放參考書，難保其不會
故意在編教科書時留一手，好一點的業者，把「私房的」
留給參考書之用，吸引你不得不買其參考書，彼端所失去
的利潤，借屍還魂在參考書的市場中賺了回來。完全沒良
心的業者就乾脆灌水，囫圇吞棗，把書本變厚，以賣得比
較好的價錢，在學生無法分辨優劣的情況下，學習不但是
事倍功半，甚而可能降低其創造力。
另外是選書及行銷的問題，部分業者為了爭取市場的占有
率，競相投入教具、贈品之經費，並有免費贈送之行銷手
段，不當行銷已經突顯了選用過程的問題，並有涉及教師
風紀的情事，教科書所出現的問題應未雨綢繆。
不論教科書或參考書，其內容形塑學習者的思想及生活，
消費對象為國民教育階段的學生，由於正值基礎教育扎根
階段，其品質影響學子一生的發展，也關乎國家的未來，
因此不只是孩子們的教育，也是全民的教育。對於教科書
及參考書的管理及監督，教育主管單位責無旁貸，但絕不
能只著眼於公平正義一項，而忽略了其連環的效應。我們
認為要鬆適度之綁，絕不能因為鬆綁，而損害學生的學習
權及受教權，教改的任何一項措施，皆不能違背此項最高
原則，開放教科書及參考書也不例外。