今年元旦政府敲鑼打鼓、鳴槍起跑的小三通，至今已接近
兩年。這項政府自認是重大政績的措施，卻是徹底的失敗
了。造成小三通的困境，恐怕與政府一廂情願、一意孤
行，未事先與大陸方面協商有密切關聯。如今令人百思不
得其解的是，如果金馬可以小三通，那麼台灣本島為何不
能大三通？福建到金馬的距離，遠比到台灣為短，備戰因
應時間當然亦短，何況金馬為我國防前哨，其國家安全顧
慮，應該更多才是；而兩岸航行的國籍、國旗等問題，亦
不因小三通而消失，如果金馬與福建通航可以不掛國旗，
那為什麼大三通不可以？既然現在可以免掛旗小三通，將
來談判大三通，旗證將不可能成為協商的議題。這些策略
層次的問題，主政當局有沒有思考過？
即使就戰術層次而言，小三通也是徹底失敗的。首先，小
三通毫無經濟效益，所開放的只是限制重重的通航與通
商，不准貨物中轉，規定在金馬設籍六個月以上人民，才
可以由金馬赴大陸，這樣一來，所能通的客貨量，當然有
限，毫無經濟效益可言。為了這麼少的客貨運輸，政府各
機關，包括交通部港務局、內政部境管局、財政部海關、
經濟部產地證明、海巡署、衛生署及農委會檢疫機關派駐
了不少人員，其人事費、辦公費、硬體建設費，請政府以
簡單算數計算，平均進出旅客每人或砂石每噸，要多少成
本？既已投入這麼多，為何不能准許台灣本島的中轉，以
充分發揮效益？更深一層的分析，小三通是依據離島建設
條例而來，以政府規定的客貨運輸，如何能達到建設離
島、繁榮離島的目標？
其次，小三通並未達到當初所設定「除罪化」的效果。政
府聲稱小三通的功能之一，是對金馬外島存在的走私貿易
行為，予以除罪化，但實施的成果，是完全無效的，金馬
人民並不領情，海上貿易照常進行，根本不透過小三通指
定的港口，只有笨重的砂石，不得已才正式通關，足見政
府期望小三通解決外島走私貿易，完全不切實際，因此金
門當地民眾，諷刺「小三通」為閩南語的「通三小」。
第三，小三通也沒有政治意義可言，行政院前院長張俊雄
先生在開放小三通時，宣稱這是我方對中共表達的一個很
重要的善意，並且要求主管機關在國際間廣為宣傳，然而
中共認為小三通並不等於大三通，而且他們早已開放台輪
靠泊，鼓勵沿海小額貿易，今年元旦台灣的開放，只是遲
來的回應，完全感受不到善意，中共甚至要求，我方首航
廈門的隨行記者，不得攜帶電視攝影機上岸，目的在抵制
我方的國際宣傳。因此，我們政府希望藉此打開兩岸僵局
的期望徹底落空了。
如今「操之在我」的小三通，已經變成「操之在人」的困
境，原因在於兩岸無法協商，因此只能有大陸專案許可的
航次，而根本沒有正常的定期班輪。於今之計，政府應該
務實地定位兩岸關係，開啟協商大門，使小三通正常運
作；其次，檢討擴大指定港口，尤其是開放客輪使用水頭
碼頭，縮短航程，以免旅客顛頗之苦；同時，開放中轉業
務，以擴大通航效益，如此才能達到繁榮離島的目標。
其次，本席想談一談兩岸「大三通」的問題：
過去依據「國家統一綱領」，我方將雙方互相承認為對等
實體，在國際間相互尊重互不排斥，及摒除敵對狀態，作
為兩岸通航的前提。但政黨輪替、民進黨執政後，改變了
過去「國家統一綱領」所採取兩岸「直接三通」協商與
「兩岸簽署和平協定，結束敵對狀態」併同考量的政策，
主動提出「三通是最大目標」，希望藉由經濟籌碼的釋
放，以爭取兩岸對等之談判地位，並藉著兩岸在ＷＴＯ架
構下的對等會員地位，凸顯「兩岸是對等政治實體」的事
實。
此一策略，固然是希望以經貿往來作為兩岸良性互動的基
礎，但由政府自九十年一月一日試辦金門、馬祖、澎湖地
區與大陸地區小三通，因兩岸缺乏相關協商，而影響其成
效的經驗可知，由於直航技術協商，乃至於相關協議的達
成，長期以來受到兩岸當局兩岸政治互動的制約，臺灣若
無法在「上層架構」上，妥善面對大陸交通部在八十年所
確立之「一個中國」、「雙向直航」、「互惠互利」等三
個原則的三通政策基調，將無法突破直航僵局。在此制約
情況下，政府有關「三通無法迴避」、「三通是必須要走
的路」等說法，只能說是一種主觀的意向陳述，由於缺乏
具體的落實基礎，自然也被視為是「選舉招數」。當然，
對於兩岸直航協商僵局，政府可以說大陸所設定的「前
提」是主要障礙，但是當政府信誓旦旦宣稱「三通是必須
要走的路」，而給予臺灣民眾與企業，對「直航」有著樂
觀的預期時，再將直航障礙歸因於對岸的說法，自然將受
到質疑，特別企業對三通的需求，可說相當急迫，此種急
迫需求表現在臺灣企業界、美僑商會、歐僑商會等多次向
政府提出「儘速開放三通」的建議上。
如今，大陸方面錢其琛先生在中共紀念「江八點」發表七
周年座談會首度公開表示，「只要把兩岸三通看作一個國
家的內部事務，即可以用民間對民間、行業對行業、公司
對公司協商的辦法，儘快地通起來。」顯示大陸希望藉由
民間對民間協商，進一步發展兩岸經貿關係的新契機。
對此，陳水扁總統有關「兩岸三通可以考慮授權民間談
判」固然具有循類似大陸海峽兩岸航運交流協會與臺灣海
峽兩岸航運協會協商推動「境外航運」等模式，運用民間
務實與彈性之互動，促成雙方達成可接受協議之積極意
義。然而，兩岸直航真正落實仍決定於二項關鍵問題，第
一為政府能否務實回應大陸「一個中國」、「九二共識」
或「國內事務」等原則，對此政府實應召開朝野政黨會
議，務實檢討其影響與回應策略。
更重要的是，政府能否善用「授權民間談判」機制，以為
突破兩岸僵局，找到出路。對此，由於政府目前依臺灣地
區與大陸地區人民關係條例第四條第二項規定制定之「受
託處理大陸事務財團法人監督條例」第三條規定，受託法
人設立時捐助財產總額逾二分之一為政府捐助者為限，將
使其他與三通有關之民間團體，無受託處理或被授權的空
間。因此，建議修正關係條例第四條第一項為「行政院得
設立或指定機構或委託民間團體，處理臺灣地區與大陸地
區人民往來有關之事務，並與大陸相關機構或團體進行協
商。」此外，政府應重新檢討、並制定相關之委託辦理、
授權談判與監督之法律或辦法，才有利於藉由民間機構，
在專業領域協助談判，爭取有助於減少政治意涵之協議，
降低對「被矮化、地方化和邊緣化」的疑慮。