【問題一】總預算為新內閣上任後的第一項考驗
立法院上會期審查九十一年度中央政府總預算案，決議刪
除歲出一百二十億元、歲入八百多億元，使得歲出歲入差
短近七百億元，立法院同時決議行政院不得以融資財源支
應，只能刪減歲出、調整支出規模。這項審議結果造成朝
野政黨的激烈對立與爭議，行政院亦隨即表示無法接受如
此決議，主計處更一再強調由於刪減金額過於龐大，實難
以自行調整。據報導，行政院正在為是否要提覆議案，審
慎分析與評估中，而這也成為新內閣上任後首須解決的第
一樁重大問題。
九十一年度已過了一個月，但中央政府總預算的真實規模
與狀況，卻仍在未定之中，雖然根據預算法第五十一條規
定，各機關仍可以維持正常運作，但畢竟是一不該有的現
象，對政府施政的明確性與穩定性，皆將造成極大的傷
害。新內閣甫上任，政局的穩定應是首要決策原則，尤其
是國會亦剛組成，執政黨雖為第一大黨，但卻仍未過半，
「朝小野大」的基本態勢並未完全改變，對易於引起朝野
對抗的法案或事件處理，自宜更加謹慎小心。何況，政府
預算的編製、審議與執行盡皆須依「預算法」的規定而
行，不論朝野都不能任意違背法制的規範與要求。是故，
吾人期待未來此事件的演變與發展能夠在尊重法理與專業
的情形下進行。
根據預算法第四十九條規定，「預算案之審議，應注重歲
出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序，其中歲入以擬
變更或擬設定之收入為主，審議時應就來源別決定之；歲
出以擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政
事別及基金別定之」。據悉，游院長日昨已原則決定，引
用此一規定，以立法院之審議依預算法有爭議為由，暫不
刪減七百億元歲出，等預算執行到年中，歲入若有不足
時，再依預算法採取裁減經費或辦理追加減預算等措施因
應。從條文內容言，立法院審查預算刪減支出時，的確應
決議刪減那些機關、政事或基金才對，要求行政院自行調
整決議刪減的總數，似乎有違預算法的法理與意旨。但
是，從預算制度的精神與實際運作言，行政院在祭出此一
因應手段前許多更為複雜的面向與因素，尚須進一步的考
量。
其一，預算法第二條規定，「預算之未經立法程序者，稱
預算案；其經立法程序而公布者，稱法定預算；在法定預
算範圍內，由各機關依法分配實施之計畫，稱分配預
算」。如今既然「法定」通過的歲出金額須刪減七百億
元，即使行政院不知如何自行調整，但卻仍將之列為法定
歲出項目並據以執行，顯然有以行政院預算提案權逾越或
強壓過立法院預算審議權之嫌疑。何況，預算法第五十二
條規定，「法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該
條件或期限為法律所不許者，不在此限」，因此，除非行
政院所引預算法第四十九條的規定為正確，否則，行政院
只有切實遵守立法院所附加之任何條件。
其二，預算審議的方法，大體上分為全部審議制與部分審
議制兩種。前者指政府預算之一切歲入與歲出，不論有無
法律或契約等，每年度均需立法機關審議通過，方為法定
預算；後者則指歲入與歲出預算，凡根據法律規定估列
者，均不必再行議定。前者的優點為預算審查採零基預算
精神；後者的好處則是較節省時間及減輕國會負擔。從我
國條文規定可知，立法院審查預算乃以擬變更或擬設定的
收支為主，但非為限，對原有計畫與預算仍可予以審議，
故似採全部審議制而每年花在預算審議的時間亦相對較
長。因此，若時間過於倉卒或經由政黨協商，立法院在議
定刪減歲出時，便常只決定刪減總金額而要求行政機關自
行在範圍內調整。雖然以往變動的金額或自行調整的範圍
沒有如此龐大或複雜，但嚴格而論，仍然有違法的嫌疑。
行政院在金額或範圍大小間的取捨，應該有更清楚的守法
分際與標準。
其三，如果誠如行政院主張，立法院所為審議不符預算法
規定，則表示該預算審議有嚴重「瑕疵」或根本「未完
成」。若此，行政院又如何可以決定暫不刪減歲出而逕自
分配與執行該項預算；行政院主張預算「非法」在先，卻
又執行「違法」預算在後，顯然無法自圓其說。尤有甚
者，行政院雖打算預算執行到年中時，歲入若有不足，再
採行預算法中有關預算執行之相關調整措施（裁減支出或
辦理追加減預算）加以因應，但此與立法院審議預算時即
予以刪減的意義與精神，完全不同，未可混為一談。行政
院若以此理由而一意孤行，不但在作法上，似有欠妥當，
在法制精神的維護上，似亦有失偏頗。
總之，新內閣甫就戰鬥位置，一切以穩定和諧為要，未料
一上崗，就碰到如此重大而棘手的總預算問題。吾人於此
特別提醒新內閣，在處理此問題時，尊重預算法理與專
業，固然應當，但在解釋法律上，卻不可忽略了預算制度
的基本精神所在。
【問題二】財劃法修正 地方財政自主
立法院昨日(十七日)通過「財政收支劃分法」部分條文修
正案，針對財劃法第八條及第十六條之一加以修正。依據
新修正之財劃法，今年度（九十一年度）地方政府財政收
入將因此增加約一千五百億元。相對而言，中央政府財政
收入則因此減少一千五百億元。
可增加國庫調度靈活度
行政院主計處因此法案而與原版本提案人臺北市政府曾針
鋒相對。然而立法院於通過此案之前一日，已修正通過
「公共債務法修正案」及「國庫券及短期借款條例第二條
條文修正案」，讓政府舉新債還舊債部分不列入舉債範
圍，估計今年度可為政府增加五百億元舉債空間。並且國
庫調度亦可透過增加國庫券發行及短期銀行透支而提升靈
活度。因此，若再加上景氣逐漸復甦因素，使得股市交易
活絡，證券交易稅及所得稅收將會增加，而公營事業民營
化釋股亦將順利推動，則中央政府減少之統籌分配稅收將
可充分得到彌補。換言之，主計處似乎不必過度焦慮，應
該對今年財政及經濟前景有信心。
統籌款餅做大地方紓困
事實上立法院處理這幾個財政相關法案時，不但面面俱
到，而且亦充分為地方政府伸張正義。因為財劃法修正條
文，一方面把統籌分配稅款之餅做大，真正解決地方財政
困境，提高地方財政自主程度，而且明確訂定統籌分配稅
款之分配比例，可以一舉解決長久存在之分配爭議問題。
就第八條修正條文內容而言，基本上是調整所得稅、營業
稅及貨物稅三種國稅之分配比例，使得地方政府分配比例
提高，而中央政府分配比例下降。
而第十六條之一則明確訂定統籌分配稅之各級政府間之分
配比例。其中包括中央政府持有百分之六、而其他百分之
九十四則以確定比例分別由北高直轄市、各縣市及鄉鎮分
配。由於分配比例確定，一方面可以免除行政院及財政部
每年面臨之棘手難題，另一方面亦可避免中央政府藉調整
分配比例控制地方政府，妨礙民主憲政之推動，使得地方
自治及自主權行使受阻。
民主政治可貴之處在於立法規範政府與政府間、人民與政
府間、人民彼此間之行為互動關係，使得牽涉個人、團
體、機構權益能夠因此而獲得保障。而以明確規定分配比
例方式立法，亦以政策「法則」（rules）代替「權衡」
（discretion），避免行政裁量權無限擴張而侵害別人權
益。
法則取代權宜保障權益
當前財經法案施行固然容許行政部門有一定政策裁量權以
免形成政策過度僵硬，無法應付隨機突發事件衝擊，阻止
經濟景氣惡化，但若因此而使財經政策一再變動，形成政
策不一致性、不連貫性，則可能打擊金融市場穩定，並妨
礙企業投資誘因。因此適度以法則取代權宜政策，正可以
建立財政戒律、金融及貨幣紀律（discipline），對於總
體經濟環境之穩定及改善均有助益。