立法委員陳節如國會辦公室
970507星期三 內政委員會
審議江義雄、林滄敏委員所提「社會救助法第五條條文修正草案」兩案 質詢稿
前言：
社會救助法最常見的爭議的確就是家庭範圍的認定以及家庭總收入的計算，，因為根據社會救助法第四條規定，「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低收活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」為了計算本條文所謂『家庭總收入平均分配全家人口』的金額，我們需要先定義位於收支比公式分母的全家人口範圍及數量；並定義位於收支比公式的分子即所謂家庭總收入指的是屬分母的全家人口範圍的哪些收入？
而這個收支比公式分母（家庭人口範圍）和分子（家庭總收入）的定義就由第五條、第五條之ㄧ、之二、之三來予以規範。
首先，我要舉三個真實的單親家庭的案例來請教次長（司長），並允許在場社會救助業務主管機關官員位長官提供答案，這些個案哪個符合低收入資格，哪些被排除？我們來看螢幕上的說明：
【實例甲】
申請者甲女士現年四十歲，國中畢業，原任褓姆，現參加看護中心訓練，沒有收入。其丈夫在一年多前因外遇而離家未歸，現與人同居，未擔負家中任何費用。申請者的父母皆歿，兄姊們又已婚，無法提供固定經濟協助。目前僅由申請者一人獨立撫養二女，尚須擔負每月房屋租金15,000元，無銀行存款。
【實例乙】
申請者現年四十七歲，高中畢業，原任職廣告公司，因婚暴而已離婚。申請者因遭丈夫長期暴力，身心受創，疑似精神焦慮症，現因左手骨折，無法工作。申請者的父親現年八十五歲，已中風不良於行，母親七十五歲，視網膜病變，情況亦不佳，兩老靠退休金過日子。申請者目前獨自撫養二女（國一、小六），每月尚須負擔房屋租金15,000元，沒有銀行存款，也無贍養費。
甲女申請低收入戶結果：
申請者的家庭總人口數計有四口，為申請者、已離家的丈夫、兩女兒。其家庭總收入的計算，丈夫的收入以30,000元計（最低基本工資），申請者的收入以21,665元計（預估），核計家庭平均每人每月總收入為12,916元，高於低收入戶的標準線（9,829元），故婉覆所提低收入戶之申請。
乙女申請低收入戶結果：
申請者的家庭總人口數計有三口，為申請者及兩女兒。申請者的家庭總收入以申請者每月收入15,840元（此個案申請時尚未調整為17280）計，核計家庭平均每人每月總收入為5,280元，因符合規定，低於9,829，列為低收入戶第二類。
分析討論：
審查人員考量【實例甲】中的申請者未與先生辦妥離婚手續，仍列籍戶口內，因此被視為有能力的扶養義務人，並以每月30,000元收入計入收支比公式中，以致無法通過「低收入戶」的資格審查。由於台灣的民法規定中並沒有關於分居的法定程序，致使【實例甲】這種實質的單親的家庭型態，雖然丈夫早已不負擔家計，但因無法取得離婚證明，而未能得到亟需的生活補助。另外，【實例甲】中的申請者和【實例乙】中的申請者皆無工作，但其收入的認定卻不盡相同，例如【實例甲】的女性家長尚未開始工作，已被計算為被計為21,665元，【實例乙】的申請者則因傷無法工作，則以最低基本工資計，也造成相當不同的申請結果。
【實例丙】
申請者丙女現年四十歲，國中畢業，現於市場任搬運工。丈夫因公司經營不善，因負債無力償還，覺得無顏面對家人而自殺死亡。申請者育有二子，皆已讀高中。申請者的娘家在嘉義，父母皆年老，由弟妹奉養，尚有兄弟姊妹五人，皆已婚。申請者與公婆同戶籍，公婆因年紀老且不識字，沒有工作。
兩次申請低收入戶結果：
第一次申請低收入戶時，家庭總人口數為五口，即申請者、子女二人、公婆兩人。由申請婉覆的公文顯示，因經查公婆有存款九十萬元，超過家戶存款上限而遭婉覆。
第二次申請時，查公婆因替案主過世的丈夫還債，存款僅剩二十萬元，符合存款上限規定，因此再度提出申請。但此次申請者家庭的總人口數計為三口（因公婆有其他子女奉養），每月收入20,000元（案主任市場搬運工的薪水），經查核全戶收支比符合規定，列為低收入戶第二類。
分析討論：
【實例丙】的單親媽媽有兩個小孩，申請兩次低收入戶資格，但其申請結果卻大相逕庭。由兩次的申請過程中，可以發現審查人員（同一位）是以同住公婆有無扶養能力為判定標準，在第一次申請計算家庭總人口數時，將有存款收入的公婆計入，因其存款資產總額超過上限而婉覆其低收入戶申請。在公婆替兒子還債而無存款後，單親媽媽再度提出申請，同一位行政人員卻將公婆排除（因為有其他兒子可以奉養）於計算其家庭總人口數之外，而降低其低收入戶的生活補助類型。
這幾個案例顯示突顯出一個問題，那就是為什麼會產生這麼多不同的認定方式？我們回來看社會救助法第四條當中的一句話，而這句話時常被立法機關忽略，那就是「經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定」的這一句。縣（市）政府其實是審核單位，不僅可在未違反母法前提下訂定自己的低收入戶資格審查作業要點之外，審查人員在面對申請低收入戶的各種家庭組合狀況時，其實握有相當大裁量空間。
從上述三個案例的申請結果來看「家戶」範圍界定的思考邏輯似乎因人而異，變異性相當高。而隱含在審查人員的福利意識型態，不論親屬是否有意願或實際上提供支持，「親屬互助責任」的決策傾向頗為明顯，強調親屬有通財之義、互助之則。審查人員較少以照顧申請家戶的經濟需要為優先考量原則，反而多以「科層行政優位」的思考，扮演小心計較的審查「守門人」。而審查人員這種強調「親屬互助責任」的決策傾向，而不去斟酌申請家戶的親屬與家人的協助意願和實際支持狀況，不僅增強社會救助政策背後的「親屬互助責任」政策邏輯，也扭曲了社會救助政策原本想要達到的社會照顧功能效果。
另外，審查行政人員對於申請家戶的工作能力與工作收入的判定，似乎有更大的決策空間。不論申請家戶成員實際上就業與否，他們不但可以判定申請人是否屬於有工作能力的資格要件，也可以決定其工作收入的額度，而且不同的審查人員似乎可以依據不同的參考架構，決策的影響力不可謂不大。
由於有了這個剛剛銀幕上呈現的收支比公式，各縣市政府常常會選擇對自己有利的核定方式，也就是說屬於分母的人口，如果收入低者則儘可能不納入家庭總人口，收入高者則儘可能納入家庭總人口。
針對今天委員提案的意見：
今天提案委員都非常關心社會救助法，因為在基層最常被陳情的大都是這種申請資格不符案件。社會救助法第五條條文於86、93、96年供修改過三次。江義雄委員所題版本，在九十三年以前確實是這樣的寫法，但基於性別平等原則，於九十三年將「入贅或出嫁」修正為「已結婚」，並改列在第五條第二項第三款「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」。因為沒人可以確定兒子會比女兒更孝順；迎娶會比入贅更幸福。
至於林滄敏委員的修正提案增列第五條第二項第九款，理論上這些無工作收入、無扶養能力之特定身心障礙者之直系血親尊親屬不列入計算人口，如果這個尊親屬有資產和收入，當然修法後對該申請人有利；但如果這位尊親屬是沒有收入和資產的人，這些人不但不會增加家戶收入，卻可以提高收支公式分母人數，進而降低家庭平均收入，如依照林委員提案修正反而會不利於低收入戶申請者。所以這樣的修法其實變成兩面刃，有些人修法後因而符合低收入資格，有些人卻將因此被取消低收入戶資格。
結論：
現行社會救助制度的主要問題，在1、直轄市縣市政府社會救助經費預算不足；在2、審查人員對家庭總人口握有趨於嚴格的行政裁量權；出在3、雖無收入但有工作能力的收入核定機制；出在4、綜有法定脫貧方案提供義務，卻少有縣市願意實施；出在5、我們所有福利服務的補助機制幾乎都與社會救助制度連動。
去年本院剛剛小修包括第五條在內的社會救助法八個條文，本席建議今年不宜再進行小修，避免基層政府單位又要重新列印資料，本席應該內政部全盤檢討後邀請本院關心的委員、民間社福機構團體、低收入戶民眾及各縣市政府多多舉辦公聽會凝聚共識後，再提出完整的配套修法。