本年三月下旬，立法院於審議九十一年度中央政府總預算附屬單位預算期間，部分在野黨立法委員對於政府「非營業基金」預算之編列，提出諸多質疑，認為當時行政院旗下的九十五個非營業循環基金，其總額高達新台幣八、五○○億元，儼然已成為行政院的許多小金庫。其中，尤以「行政院開發基金」轉投資台灣高鐵、月眉開發、理想大地及中加生物科技等案，更被強烈質疑並未符合開發基金之設立宗旨，且多涉及政府利用該基金酬庸選舉支持者及利益輸送，而建議有必要對其進行整併裁撤，或予以法制化規範，以避免可能之黑箱作業。

由於行政院開發基金其規模與性質，宛如一筆超級「創業投資基金」，帳面投資餘額將近新台幣五百億元，投資總市值更超過新台幣二千億元。政府擁有這座大金庫，各界難免會想方設法「使點力氣」；而過去由於該基金之相關規範不夠明確，資訊揭露機制亦不夠完整，猶如披著一層神秘面紗，難怪各方勢力都想入侵。開發基金目的在協助產業升級，而非營利繳庫；開發基金不必每筆投資都賺錢，但每項投資都應該「於法有據」；開發基金也不是紓困基金，任何投資都應設置停損點，一旦發現投資失誤，就應將資金抽回。諸如此類，都應有一套明確的法律加以規範，而受到國會的法律監督，如此方能防範弊端、杜人疑竇。基此，目前由行政機關以「收支保管及運用辦法」之相關行政命令，規範行政院開發基金之運作方式，確有必要徹底檢討，藉由法制化程序、提升其法律位階，並明確規定開發基金之投資運用範圍、動支要件及預算作業程序等，以建立立法機關對行政部門的法律監督機制。

本文即先就「行政院開發基金」之設置依據、運用範圍、基金特性、作業規範、組織設計等法律架構，以及目前該基金之投資、融資執行情形，作一簡要介紹；其次，則是就「非營業基金」目前常見之缺失，譬如隱藏政府預算以規避國會監督、隱藏政府債務以規避預算法監督等弊端，作一共通性之歸納分析；並深入探討性質同屬「非營業基金」之「行政院開發基金」，由於其主要之規範條文，過於簡略、寬鬆，相關之內容甚為模糊，致使行政裁量權過大，以及政府以行政命令位階，制定開發基金之收支保管及運用辦法，使行政院容易隨意增刪或修正該辦法，不利國會監督等諸種缺失之原因。接著，則是以「國家金融安定基金」及「行政院金融重建基金」為案例，分析其相關條例之規範重點與法制特色。最後，則是斟酌「行政院開發基金」之基本特性與現行規定，並參考「國家金融安定基金設置及管理條例」與「行政院金融重建基金設置及管理條例」之立法體例及法制規定，作出本文結論，並列舉出包括廢止目前以行政命令所訂「行政院開發基金收支保管及運用辦法」，改以法律層級制定「行政院開發基金設置及管理條例」；廢止「行政院開發基金管理委員會組織規程」，將基金管理委員會之組織編制事項，納入新訂管理條例中；增加一定比例、由主管機關就立法院各黨團所推薦學者、專家中遴聘之遴選委員，以兼顧黨派平衡；明確定義有關開發基金之投資及融資範圍、被投資標事業之資格條件、閒置資金保存方式、達成投資目標後之退場機制；以及明文規範委員及參與或執行投資計畫之相關工作人員，必須遵守相關之迴避規定等具體建議，以提供政府立法部門制定相關法律時參考。