公民投票與創制複決之立法，在民國八Ｏ年代與九Ｏ年代分別兩個階

段在立法院掀起法案審查之熱潮，這期間雖相隔十年，但是各政黨所

持之意見以及爭議的焦點非但未曾改變，甚至有更尖銳之趨勢，使該

項法案的法制化充滿了許多不確定的變數；對於建制我國直接民主制

度的期待，令人感到憂心。依據行政院最近正式向媒體表示：該院正

就制訂公民投票或創制複決法，進行最後彙整，日內即可定案，並列

為本會期的優先法案，全力推動冀於總統大選前完成立法，可見其在

情勢上的急迫性。本局職司有關法案的評估分析，對於如此重大且具

爭議性法案的研析評估當然是列為重點工作，並且把握時效、積極慎

重進行，如今已彙整完成，期能提供委員參考。謹就本研析報告之重

點摘要敘述如下：

本報告內容共分十章，第一章敘述該法案立法的背景，從背景說明

中，可以瞭解本法案在我國特殊的政治環境中，所突顯的爭執焦點和

立法的困難原因。第二章從外國使用「plebiscite」與

「referendum」兩個用語的趨勢和學者的見解，分析「plebiscite」

與「referendum」兩個用語的意義與淵源以及兩者的區別趨勢，提供

委員參考。第三章敘明公民投票或創制複決之理論基礎，可以讓我們

瞭解，一個世界普遍實行的直接民主制度，它不但具有實證上的可行

性，更富有深厚的理論基礎，如此才能成為放諸四海、可長可久的制

度。第四章分析世界各國實施直接民主制度的概況，分歐洲民主國

家、非洲國家、亞洲國家及東歐與前蘇聯等四個區域，就憲法規定、

行使範圍、計算方式及實施經驗與趨勢加以分析說明，他山之石，可

以攻錯。況且這個直接民主制度是濫觴於西方民主國家，也發展於

斯，我們要模仿採行，除了遷就國情之外，就是要瞭解他們在實施經

驗中的利弊得失和趨勢，可以作為制訂法律的借鏡。第五章分析本法

案立法對於憲法之關係，分為兩個重點，即依據現行憲法的規定，釐

清公民投票或創制複決之法源依據，並以憲法保留的理論作為法案內

容規範的界限標準。第六章談論公民投票或創制複決對權力分立原則

之影響，蓋代議制度時至今日，仍是全世界先進民主國家的主流制

度，而代議制度的運作模式又以三權分立制衡為核心。如今三權之外

又置入公民票決的第四權，勢必會對三權造成衝擊性的影響，之間如

何調整定位，實為值得重視研究的課題。第七章提出對於公民投票或

創制複決之法政策的正反意見分析，從這個對照分析中，可以清楚瞭

解其中的利弊得失，以作為各項內容規範的拿捏分寸。第八章探討針

對該法案立法規範可能遇到的技術性難題。章內所列的五個難題，除

第一個名稱使用難題，因它本身牽涉到政黨的意識型態和政治判斷較

難解決之外，其他四個難題都屬立法技術，只要用心，應可解決。第

九章闡明本法案之立法原則，只要把握正確原則，必能立出可行可久

的良法美制。第十章依據上述各章研析所得，各提出三點結論與建

議，供委員參考，於此要特別引述美國學者Barber在制憲會議上，闡

述民主與公民票決關係的一段話，作為本摘要的結語，他說：「事實

上，最終言之，此一提案（指公民票決入憲）的真正問題在於，美國

是否相信民主，相信美國經得起伴隨民主生活而來的風險。所有反對

此一提案的觀點，只是以各種不同的方式，陳述說『人民不應被信

任』，…但是美國人民如果沒有能力自治，我們的民主將被毀滅…無

論菁英是否阻止他們的創制立法。 」