跳到主要內容區塊
:::

專題研究

從重大民生經濟案件論行政檢查與行政搜索法制發展 撰成日期:103年3月 更新日期:103年3月1日 資料類別:專題研究 作者:方華香 編號:A01179

「行政調查」的定義,有最廣義、廣義、狹義、最狹義之分。基於重大民生經濟案件之重大性、急迫性、公益性,及落實法律保留原則,應以最狹義行政調查中具強制調查力之行政檢查,及可能產生行政及刑事責任之行政搜索為立法者之首要研究對象。

近年來,我國行政法規雖已漸完備,專業法規亦訂有關於行政調查之規範。然而,經過檢視,法制上似仍有若干值得探討之處。本報告爰就具強制調查性質之行政檢查與行政搜索提出下列立法政策面之建議如次:

一、現行各專業行政法領域雖有若干行政調查規範,但仍必須透過法律保留原則加以檢視其法律規範之妥適性。如係強制調查,應有法律明確規定人民受檢義務之範圍、檢查目的、檢查標的、檢查方法及拒絕檢查之法律效果等,如欲授權法規命令規範,其授權亦必須符合明確性原則。

二、不得僅以行政程序法做為行政檢查之法律依據,亦不得僅有一般調查之授權規定而實施強制調查;強制調查(行政檢查)應優先立法,其規範密度亦應符比例原則。

三、外國立法例未必有行政調查法專法之體例,就我國法制實務面言,試圖彙整各式各樣行政檢查之共通原理原則,難度極高。即使整理出共通原理原則,亦屬高度抽象性,對於行政檢查之法監督及民主監督之主要課題,並無實質意義。不如發展個別行政領域之行政調查法制,就個別行政調查領域法規進行補強,立法技術上較為經濟有效。

四、基於比例原則,侵害性最強烈且最直接之直接強制檢查,應置於非必要不得使用之最後手段地位,立法政策上,必須注意下列四要件:1.受檢標的與國民健康、公共安全關係密切(如公害、消防、食品安全衛生案件等);2.先採間接強制檢查,遇有拒絕、阻礙或逃避檢查之情形;3.非強行實施檢查,不能制止違法狀態之繼續或預防及救護公共之危險;4.法律明文授權,對於進入目的、檢查內容與範圍,必須明確規定。

五、以本報告關注之重大民生經濟案件言,目前公平交易法、食品安全衛生管理法似尚未針對重大影響民生經濟之案件(例如:哄抬物價、食品安全等)訂有直接強制進入檢查之規定。其中,食品安全衛生問題已危及國民身體健康層次,宜在一定要件下,於立法上予以增訂強制進行檢查之規定;至於違反公平交易法案件,雖未必直接涉及生命身體健康或公共安全,但對整體社會經濟、民生生活影響重大,立法上亦應在符合必要條件下,明定強制進入檢查之要件範圍等,以穩定民生經濟秩序。

六、我國憲法層次並未規定搜索須「法官保留」,行政檢查是否採取令狀主義,係立法者之形成自由。觀察外國法及我國現行法制,除非涉及刑事責任,否則,令狀主義在行政檢查或行政搜索並非必須嚴格遵守之要件。另,基於行政法規多在追求公共利益或公共任務之實現,且行政具「積極性」、「主動性」,除非涉及刑事責任,否則被檢查者並不當然享有如同刑事訴訟程序被告般之緘默權。然而,個別行政法領域法制上雖可不堅持令狀主義及可不賦予緘默權,但此外之程序保障事項,仍應完備。亦即,基於法律明確性原則、比例原則等,在個別行政法領域之法制上,仍應就個案調查,尤其是強制調查之要件、程序、範圍、標的、救濟方式等,予以明文規定。

七、行政法上若規定,違反行政法義務直接發生刑罰法律效果者,可能直接由司法機關介入,適用刑事訴訟法規定之程序;亦可能先由行政機關實施檢查,再移送檢察官以告發方式處理。此種由行政機關先實施檢查之方式,即可能產生行政調查與刑事偵查程序轉換問題,通常行政機關之公務員並不具有司法警察權限,如果由行政機關發動檢查,在法制設計上,建議會同警察機關進行檢查,以補行政人員在刑事蒐證程序或能力之不足。此種直接發生刑罰效果之行政檢查,不只要法律明確授權依據,因其同時具有刑事程序搜索特質,在相關強制搜索程序、令狀主義、緘默權等程序保障事項,立法規劃應適度比照刑事訴訟程序,以期周延縝密。

八、依目前我國法院實務見解,違法行政檢查或行政搜索所獲資訊之證據能力,只要是真實的,可證明違規事實,並不禁止其用於行政訴訟程序,甚或刑事訴訟程序中。但隨著對人民基本權保護及程序保障概念日益發展,有關此種違反程序取得之證據之證據能力如何,未來或可考慮在個別行政調查法領域加以規範,尤其是就立法政策上採取令狀主義之個別行政調查法領域,更應優先規範之。另外,在現行行政刑法部分,其處罰規定雖來自於行政法,也有行政機關介入,最後卻產生實質刑罰之法律效果,對當事人權益影響甚鉅,理應針對此種違法取得證據之證據排除法則,仿刑事訴訟法第158條之4予以明文規範為妥。

九、為保障被檢查人之救濟權,學說上積極從各個檢查行為之性質,試圖將之定性為行政處分而使其可獲單獨救濟之機會。然而,事前救濟,對被檢查人權益之保障,雖已漸完善,但並不如想像中可發揮相當之效果。行政法規具有極強的公共利益,肩負公共任務,為平衡保護社會大眾及受檢人雙方權益,或可考慮在個別行政檢查法領域上設計出替代行政訴訟之較簡便救濟方式,例如賦予現場之聲明異議,可能對受檢查者更具救濟實益,同時亦促使在現場執行公務之檢查人員,執法時更加慎重。