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法案評估

財政收支劃分法修正草案 撰成日期:98年4月 更新日期:98年4月1日 資料類別:法案評估 作者:吳明亮 編號:B00646

行政院為應台北縣成為準直轄市等情勢,業於民國97年2月1日函送「財政收支劃分法修正草案」,案經本院院會付委,由財政委員會於同年4 月30日審查及10月15日召開公聽會,迄未審竣;97年5月政府改組後,財政部曾於6月4日邀集地方首長就本草案會商,提出協商版本大致獲致共識,惟目前行政部門可能因應地方制度法甫於98年4月3日修正通過,重新提案。本報告係專就本草案關於中央對地方財政調整問題加以評析。

中央對地方的財政調整,依財政收支劃分法其主要手段為統籌分配稅款與補助款制度二者,前者屬水平的財政調整,爭議端在規模不足與分配不公;後者屬垂直的財政調整,則存在法律保留不足、一般性補助款指定用途及計畫型補助款分配妥當性等課題。爰就行政院提案之相關問題進行評估,提出修法建議以供委員審議或問政之參考。

一、為擴大中央統籌分配稅款規模,建議依稅目多元、稅率從寬調整:(一)維持現行所得稅與貨物稅二稅源,所得稅為成長穩定的稅目,維持原比率10%,貨物稅則由10%增至50%由中央統籌分配,以應地域性較強特質,兼以回饋地方;(二)營業稅既屬國稅,並基於稅目多元化不宜改為全數劃歸統籌稅款,宜由現行40%調增至70%;(三)菸酒稅地域性亦強,依草案以其80%(金門、連江二縣19%)歸中央統籌。經調整結果,大致淨增所得稅10%,是為較草案再擴大規模部分。(草案第8條)

二、特別統籌分配稅款功能不彰,草案擬另設「地方財政調節款」,為期行政部門確實本於公開、透明原則辦理,宜授權主管機關訂定明確之執行辦法,並就單筆金額較鉅者,比照預算法動支預備金規定,凡超過5千萬元而非屬緊急救災者,接受國會監督。(草案第14條)

三、統籌分配稅款由行政院依「中央統籌分配稅款分配辦法」逐年修訂及執行,此等財政重要分配事項,應遵守法律保留原則,尤其公式入法與建立公式調整機制,防杜分配不公爭議;基於公式持續調整的重要性,建議成立一專責小組,協助建立地方財政資料庫,掌握各地方政府真實財政狀況,並持續對公式本身而非僅分配多寡進行檢討。(草案第17條)

四、「中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法」規定一般性補助事項,逾越財劃法授權範圍。草案擬增列法源,限於「教育、社會福利及基本設施補助」,將辦法第4條「得視實際需要,限定其支用範圍、支出用途或應優先辦理之施政項目及內容」等語提升為法律,並將「得」字改為強制之「應」,此舉實與地方自治精神與財政自主原則背道而馳,建議將「應」字修正為「得」,賦予得依施政優先順序運用之彈性空間。(草案第27條)

五、計畫型補助屬專業考量導向,難依3種財政調整統合考量其補助額度。補助辦法所訂補助比率上、下限區間過大(35%至98%),存在法律保留不足疑慮;基於中央與地方乃為伙伴關係、地位對等,補助下限不宜低於50%,上限則為90%,課予地方政府協力分擔之起碼義務,但對於異常貧瘠或偏遠而確實無法負擔配合款之縣(市),應當由中央全額負擔。又各部會執行年度專案計畫,須由地方政府依規定向主管部會提案申請,但過去不無額外受理其他上級交辦案件之情形;為防杜評比公平性甚或補助款核定分配受影響,建議增列「各項專案計畫之執行,非經行政院交辦或核定,不得受理非經正式申請之提案」。(草案第28條)

六、支出面經檢討現行條文第37條之1「應優先支應項目」內涵,認難據以檢核地方經財政調整後之支出績效,而修正條文第1項除第5款「其他屬地方政府應行辦理之經常性或地方性事務所需經費」外,各款定義已較具體,易於執行及考核;考量地方財政自主之需,仍有第5款彈性規定必要,惟細查該款文字並非妥適,不如依歸地方制度法「自治事項」用詞,建議修正為「其他地方自治事項所需經費」。(草案第39條)

七、附帶建議:(一)財劃法相關法案修法優先順序:配合財政困難趨勢,宜朝向地方政府整併和垂直層級扁平化,有效減少政府支出,故修法宜依行政區劃法最先、地制法其次、財劃法在後之順序;(二)規範中央嚴守財政紀律:過去中央立法、行政部門減稅侵蝕地方財源或增加地方支出,均未經地方政府同意或先經協商,不符財政收支劃分法第38條之1且有違憲之虞,故如何加強財政紀律值得進一步研議。