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議題研析

行政法不法利得追繳法制問題研析-論行政罰法第18條第2項之未來修法方向 撰成日期:106年11月 更新日期:106年11月1日 資料類別:議題研析 作者:方華香 編號:R00300

(一) 比較法觀點:德國秩序罰法第17條第3、4項觀察

觀諸行政罰法第18條之立法理由,明白揭示係參考德國秩序罰法第17條規定而來。復查德國秩序罰法第17條規定:「…(3)罰鍰之量罰,應根據違反秩序行為之重要性及行為人遭受之非難。行為人之經濟狀況亦應審酌;惟於輕微之違反秩序行為情形,此通常不與斟酌。(4)罰鍰應超過行為人經由違反秩序行為所獲得之經濟利益。為此,法定最高金額尚不足者,罰鍰金額得超過法定最高金額。」。

學者整理上開德國法制規範重點,略有:1.德國秩序罰法第17條不法利得追繳制度乃發想於1975年德國刑法第73條以下之「獨立沒收」制度,故不需具備有責性:2.追繳不法利得可與罰鍰分離,罰鍰責任縱不成立,亦可追繳不法所得;3.「經濟利益」概念範圍大於「對價」及「利得」,可包含直接利益及間接利益、金錢與非金錢利益(例如:市場地位之提升)等。

(二) 我國行政罰法第18條第2項之適用疑義

我國行政罰法第18條第1項係明定裁處罰鍰之應審酌因素,其中包含「因違反行政法上義務所得利益」,亦成為罰鍰裁處之審酌內涵。其後,第2項規定,可於所得利益超過法定罰鍰最高額時,於所得利益範圍內酌量加重,不受法定罰鍰最高額度限制。

觀諸上述規定文義,將追繳不法利得定性為行政罰之延伸,以致於解釋上需具備故意過失之有責性要件;再者,追繳不法利得,需附隨於罰鍰,不可獨立為之;又在「不法所得利益」之範圍內裁處罰鍰數額,並不會對行為人有裁罰效果,蓋因其本不該保有不法所得,必須在追繳不法利得之外,尚有罰鍰處分,方能收懲戒貪婪之效,故應採外加型立法,而非內含型。

末者,有關不法利益之計算或範圍,例如:1.計算方式採淨額(扣除成本費用)或總額計算不法利得之範圍;2.只限於積極利益或尚包含消極利益(應支出而未支出,所減省之費用)?3.是否包含孳息?已對受害人為民事賠償部分,能否扣除?4.不法利益之計算,是否限於逐筆逐項精算方式,能否容許推估等疑義,均缺乏明文,而可能造成實務上裁罰機關與被處分人之重要爭點。

(三) 追繳不法利得之其他問題

1. 時效

現行法將追繳不法利得定性為行政罰之延伸,則只能適用行政罰法第27條之3年時效,但如定位為管制性不利處分(不具裁罰性),則基於法安定性要求,於立法上可另訂時效規定。學說有認為可參採行政程序法第131條公法上請求權5年時效規定。

2. 與刑事處罰之競合問題

查行政罰法第26條訂有刑事處罰優先原則,如行政罰法將追繳不法利得定性為行政罰之延伸,則優先適用刑事法律處罰之結果,行政法上不法利得追繳規範可能落空。畢竟刑事法院之裁判曠日廢時,而行政機關裁處貴在迅速有效。如將不法利得追繳定位為管制性不利處分(不具裁罰性),不受到刑事優先原則拘束,則可於立法上,以效能原則決定究竟是刑事程序或行政程序優先。

(四) 行政罰法第18條第2項未來修法方向(立法政策內涵)

1.應將追繳不法利得定性為不具裁罰性的管制性不利處分(準不當得利之衡平措施)

不法利得之追繳,原係為貫徹公平正義理念,以填補制裁漏洞並避免脫法行為之調整財產權措施。2015年修正之刑法沒收新制,已不問有否罪責性,於符合法定要件下,均可獨立沒收。但行政罰法第18條之不法利得追繳,卻受限於罰鍰性質,而必須具備有責性(即必須符合罰鍰處分之要件),無法真正落實追繳不法利得之立法意旨。

準此,應於立法上將追繳不法利得定性為不具裁罰性的管制性不利處分(準不當得利之衡平措施),不問利益持有人是否具備有責性,均需予以追繳。

2.應明定不法利益與罰鍰分別處分,及其計算方式及範圍、時效、與刑事處罰競合時,應如何處理等規範,以資明確

依我國行政罰法第18條第2項規定,不法利益之追繳附屬於罰鍰責任,不可獨立為之,亦即先有罰鍰責任,後追繳不法所得。如將追繳不法利得定性為不具裁罰性的管制性不利處分,則與罰鍰處分可分別為之(兩個處分,可分別救濟)。立法上必須將追繳不法利得獨立在罰鍰處分之外,方能收懲戒貪婪之效,遏止經濟不法。

此外,德國秩序罰法學界及實務雖就不法利得範圍之計算,採取淨額原則(不法利得範圍應扣除法定或必要支出,例如人事成本、運輸成本費用等),但德國刑法有關不法所得沒收,已改採總額原則,我國行政罰法亦應於立法中明定為妥。在逐項精算不法利得有所困難時,基於行政效率,立法可授權主管機關推估,但授權應明確(如果沒有明文規定,則應個案逐一舉證(精算))。其他有關不法利益範圍問題,例如只限於積極利益或尚包含消極利益(應支出而未支出,所減省之費用)?是否包含孳息?已對受害人為民事賠償部分,能否扣除?等事項,亦宜立法明定(不一定於行政罰法,亦可能於個別行政法中規定),或至少授權主管機關訂定相關法規命令,以資遵循。

末者,如將不法利得追繳處分與罰鍰處分分開,則基於法安定性要求,應明定其時效期間(立法政策上可以比照罰鍰處分之3年,亦可以比照公法請求權之5年);而定性為不具裁罰性的管制性不利處分後,立法政策上亦可考慮,基於效能原則,採取行政程序優先,由行政機關先為追繳處分,刑事程序之啟動,不能中斷行政機關之追繳程序或使其追繳處分失其效力。除非刑事法院針對同一行為之不法利益,宣告沒收確定,始能使原行政處分失其效力。