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議題研析

論兆豐遭美重罰後之銀行法遵趨勢-以我國洗錢防制法之修正為中心 撰成日期:106年12月 更新日期:106年12月6日 資料類別:議題研析 作者:方華香 編號:R00322
(一) 新法中有關金融機構義務之修正重點
1. 金融機構應訂定防制洗錢注意事項(擴大及於打擊資恐作業),另新增主管機關之查核權及裁罰權(第6條)
本條規定金融機構有義務訂定防制洗錢及打擊資恐作業注意事項,其內容應包含洗錢防制之內稽內控、教育訓練、指派專責人員執行等,且新增主管機關之查核權及裁罰權。
2. 增訂客戶審查義務(第7條)及交易紀錄留存義務(第8條),且配合新增罰鍰規定
舊法僅限於大額通貨交易及可疑交易申報義務時,始須踐行客戶審查與交易紀錄保存要求,並非全面性要求。新法已明確規範客戶審查義務、交易紀錄保存義務(交易完成時起,至少保留5年)。客戶審查義務更細緻化及於高知名度政治人物及實質受益人之審查,並明確揭示審查係採風險基礎原則。
3. 提高違反大額通貨交易申報義務(第9條)及疑似洗錢犯罪交易申報義務(第10條)之罰鍰額度
4. 明定金融反制措施(第11條)
金融反制措施係指各會員國對「防制洗錢金融行動小組」(Financial Action Task Force on MoneyLaundering, FATF)所公告制裁對象國家,應強化客戶審查或拒絕交易往來,乃FATF40項建議裡面第19、23項建議強制要求各會員國配合執行者。
洗錢防制及查緝相當重視國際合作,金融反制措施旨在使被制裁國處於金流流通性低或不能流動處境,以達制裁效果。臺灣以往透過金融監理配合實施金融反制措施,但因缺乏法律依據,實務上造成金融機關業務執行之困擾,並多次在APG秘書長來台訪問時,反應無法律依據之困境,新法爰予明確規定。
(二) 新法施行後之法制再觀察
針對NYDFS指責兆豐之缺失(除了態度輕忽、輕率回應外),本次修法幾乎已將相關規範增補到位。洗錢防制,欲達效果,預防規制應更勝於犯罪追訴。FATF 40項建議中,與「預防規制」有關者占20項,顯見法制上預防之重要性。
預防洗錢之防制義務部分,應包含客戶審查義務、交易紀錄保存義務、通報義務等。新法第7-10條已有相關規定,正是NYDFS指責兆豐銀有所缺失之重要點。金融機構在洗錢防制法中,地位偏重於「預防面」,誠如本案臺北地檢署調查結果,查無兆豐銀人員涉及洗錢之刑事不法行為,反而是金管會、財政部等機關究責結果,著重在兆豐銀的內稽內控機制、董事會功能、公司治理機制,及銀行人員對反洗錢法之不熟悉所致。此部分之法律規範,無法單純依賴洗錢防制法之條文,而必須結合各該行業特性,配合各該專業法規,例如銀行法、金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法(另金管會尚於2017年6月對「銀行防制洗錢及打擊資恐注意事項範本」予以備查)等,以資完整規範。
再者,新法第7-10條之罰則(行政罰)針對違反義務之金融機構處以新台幣50萬到500萬或1千萬之罰鍰,遠低於有成為亞太區金融中心野心之新加坡所處100萬新加坡幣(相當台幣2300多萬),且針對連續違法行為,尚可進一步處每日10萬新加坡幣(相當台幣230多萬)之罰鍰。我國罰鍰額度過低,難以對資產雄厚之金融機構發揮處罰或嚇阻功效。此種因法規範處罰強度與他國或國際規範差距過大之結果,致使我國金融機構經營海外業務時,易欠缺警覺,低估地主國之法律風險。
(三) 本法修正採取國際標準,有助於國內金融機構提升反洗錢意識;提升洗錢防制之國際能見度,金融業扮演重要角色
本法在2016年12月修正前之規範密度及強度均不足國際標準,以致金融業者以國內標準去經營海外分行業務,無法達到當地國家之反洗錢規範要求。新法雖仍有若干不足之憾,但整體上仍係以與國際規範接軌為目標。洗錢防制規範,各國標準若能統一或相似,亦有助於國際商業發展。根據「銀行防制洗錢及打擊資恐注意事項範本」第2條第5項規定,銀行應確保其國外分公司(或子公司),在符合當地法令情形下,實施與總公司(或母公司)一致之防制洗錢及打擊資恐措施。總公司(或母公司)及分公司(或子公司)所在國之最低要求不同時,分公司(或子公司)應就兩地選擇較高標準者作為遵循依據,惟就標準高低認定有疑義時,以銀行總公司(或母公司)所在國之主管機關之認定為依據,已試圖弭平此種法規落差。
洗錢防制和反資恐通報是國際重視且臺灣難得可以與各國共同合作的重要事項,在新法施行後,國內金融機構應極力提升反洗錢意識,為臺灣在洗錢防制之國際社會扮演領頭羊角色。
(四) 美國嚴格執行反洗錢法,紐約州是全美國監理金融業最嚴格的州
美國國會為防止恐怖主義融資、洗錢及不法金融交易活動,早於1970年通過銀行保密法(Bank Secrecy Act,BSA)及反洗錢法(Anti-Money Laundering,AML),要求金融機構提供可疑的洗錢或詐欺交易給美國主管部門。今日發達的全球金融網路下,為防範犯罪,全球性之金融機構需負起第一道防線責任。
過去4年(2012-2016年)來,美國聯邦與州政府金融主管機關,多次裁罰美國境內外國銀行防制洗錢不力行為。至少有4家大型跨國銀行(荷蘭國際銀行、滙豐銀行(HSBC)、渣打銀行、花旗集團)被美國各級主管機關或執法單位,以反洗錢機制缺失,或被控讓有問題客戶從美國匯款至國外,或違反美國對特定國家經濟制裁措施等事由裁罰,最後繳交罰款或和解金。上述案例涉及金額,低至1.4億美元,高至19.2億美元。觀察上述案例可發現,美國執法單位似乎主要鎖定在美的外國銀行業者,外國銀行罰金也比本國銀行要高。
外國金融業所集中的紐約州對本項執法向來不遺餘力。NYDFS於2015年12月就銀行保密法及反洗錢法(BSA/AML)制定細則,強化金融機構對BSA/AML及海外資產控制辦公室(簡稱OFAC)的監視與申報計畫,提出更嚴格的修正規定,要求法遵長須就完全符合BSA/AML,及對海外資產控制的監視與篩選計畫,每年認證,如認證不實或虛偽,需承擔刑事責任。自2017年1月起實施全美最嚴格反洗錢暨資恐防制法新法規Part 504,要求所有依紐約州法註冊之金融機構,須建置交易監控及制裁名單過濾機制,監控及過濾可能違反BSA/AML的潛在交易,並預防與受到制裁之實體有任何金融交易,以避免金融機構淪為洗錢組織或恐怖分子之工具。Part 504最特別處在於,要求董事會或高階主管需每年向NYDFS出具聲明書(certification),確認其個人已審閱所有必要報告並採取所有必要步驟去確認該分行已確實遵守Part 504的要求。如管理階層聲明不實,將負擔個人民事及刑事責任。相關文件應至少保存5年以供查核。
(五) 金融機構開始重視法令遵循部門,及當地相關法令遵循機制(反洗錢法等規範);金管會要求國銀總行應強化督導海外分行防制洗錢之法令遵循
強化法令遵循早是全球趨勢,為因應越來越嚴格的金融監管,特別是對於全球追稅與防制洗錢要求,跨國金融機構早就已大幅提升法令遵循部門規模。例如同樣曾遭美重罰之匯豐銀行及花旗集團,均在被罰後,投入大量人力於法令遵循相關部門,採取高規格反洗錢措施。依照美國國會1992年成立「美國量刑委員會」所發布之聯邦量刑準則(Federal Sentencing Guidelines Manual)第8章規定,企業內部若建置一套有效法令遵循機制來防制並偵測違法情事,則可減輕對該企業之處罰。
鑑於國際恐攻、販毒、詐騙等犯罪手法日新月異,全球對於洗錢防制愈來愈嚴格,「國際反洗錢師」此一新職業興起,受到重視。國內許多銀行行員受機器人理財、金融科技等影響,紛紛轉往法遵、反洗錢等風控部門,法遵、反洗錢與公司治理將是未來金融監理重點。
本案發生後,金管會旋即要求各銀行總行應加強檢視海外分支機構之防制洗錢風險控管:1.強化稽核制度:總行稽核單位應再加強查核海外分支機構之防制洗錢是否符合當地規定,必要時委由外部第三人進行查核,或委由外部獨立專家評估相關防制洗錢政策及作業程序之有效性。2.必須落實法令遵循:總行應再確認海外分支機構之法令遵循主管確實熟悉國際及當地之防制洗錢法令規範,並應向總行專責單位彙報,以利總行採取適當督導措施。
(六) 當地主管機關之監理態度成為金融業海外設立分行之經營風險評估事項
各國金融監理機關並不僅監理自己管轄地區的金融業者,會透過各式各樣的全球性或地區性組織交流。尤其現今網路發達,洗錢防制又是全球熱門話題,兆豐銀因為法令遵循缺失被美國重罰,後續可能波及其他台資銀行之海外分行。
目前各國大都採用以風險為基礎的監理方式(Risk-based supervision)。具備良好法遵文化、制度與歷史之銀行,違規風險相對較小,監理機關較不會花太多時間去監理。但紀錄不良者,違規風險大,主管機關就會較為注意。今(2017)年10月又有一家國銀(華南銀行紐約分行)被NYDFS金檢發現可能違反洗錢防制法相關規定。雖然,NYDFS報告尚未出爐,但顯然國銀在紐約經營業務,已面臨極大金檢壓力。確有民營銀行經評估認為法遵風險太高,而撤離美國。
(七) 美國對金融機構在反洗錢之執法是否陳義過高,是否為最有效率之規制方法,在美國亦有質疑見解
美國政府揮舞著反洗錢裁罰大旗,即使沒真正查到洗錢等金融犯罪情事,只要銀行沒達到主管機關主觀認定之反洗錢或反恐金融計劃應該要達到之理想境界,就開罰。問題係主管機關心目中理想境界,是否符合成本效益之法規分析?引發質疑。
以2015年7月,花旗集團被罰1.4億美元罰款為例。事由是花旗集團子公司、主要經營美國與墨西哥雙邊銀行交易市場的老牌銀行Banamax USA,在反洗錢作為上有缺失。消息公布當日,花旗就宣布將收掉Banamax USA,原因可能在於,1.4億美元相當於Banamax總資產的1/6。外界認為,開業快200年的銀行說關就關,主管機關一定是抓到銀行犯了洗錢大忌。但主管機關在書面聲明中只提及,「有理由相信」Banamax USA的整體法遵計劃中,存在著「弱點」(銀行在洗錢防制上,不論是人員或內控都不足)。 因而,美國執行金融業務律師投書法學期刊提出質疑,主管機關要求銀行實施(更嚴格反洗錢)政策前,應先有確實根據。即使主管機關要求的理想境界,是有效率的,但其利益是否遠大於所支出的成本費用?主管機關在推動銀行業採取更高標準及增加(反洗錢)支出之前,應該先分析這麼做是否能真正降低金融犯罪;如果可行,效果與投入成本之間是否合理。
(八) 不宜將各金融機構應自行負責之公司治理範疇強加於主管機關監理之範圍,以免權責不清
本案主要係因兆豐銀行之相關制度及作業欠佳,加上對NYDFS相關回應失當所致,該行應負最大責任。金管會審閱金融機構各項報表或派員實地檢查等作為,無法也不應取代各金融機構之董事會及管理階層於經營與管理上應承擔之權責。倘將各金融機構應自行負責之公司治理範疇強加於主管機關監理範圍,則各金融機構之董事會及管理階層,形同虛設,主管機關亦因對各金融機構之經營績效及損益結果負責,形成主管機關球員兼裁判,公司治理恐成空言。主管機關雖應依法訂定監理措施,進行監理,惟關鍵仍在於金融機構是否落實執行相關規範,金融監理無法取代企業經營責任,否則將使金融主管機關之監理職責與公司管理階層之公司治理,產生權責不清疑慮。