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議題研析

我國都市再生政策定位與立法重點之議題研析 (一)都市再生政策定位
1.都市再生應具備之政策定位與目標,應統攝列入於國家之政治、經濟、文化和社會層面。故其所訂都市再生政策,實具蘊含國家整體發展戰略思維、國土空間治理政策方針、都市結構重整定位和經濟產業執行策略等面向。基此,都市再生政策訂定、計畫內容和執行領域,則應統攝城市競爭力、產業經濟力、科技創新力和環境調適力等方面。因此,建議可比照日本與英國之立法例,應由中央政府主導都市再生推動和全盤計劃,同時建構納入公民參與平台,並引進民間參與協力合作之機制。
2.都市再生,除配合前項訂定具體明確性之政策外,目前應著眼於計畫機制面、行政執行面和法制整合面等建置工作,其中涉及空間計畫部分之都市計畫法、都市更新法、建築法、平均地權條例和土地徵收等,應優先納入後續都市再生推動平台和執行配套之參考。
3.至於都市再生授權法源之設立,擬訂定專法或於都市更新條例中設定專章,各其有否必要性與評估考量。惟綜觀都市再生之空間定位,仍在於結合都市空間政策和都市結構改造,同時兼顧都市軟硬體網絡和都市空間基盤之系統構建,論其空間內涵應屬全方位、多層次且須具都市整體發展目標與明確上位計畫。因此,現階段配合都市更新條例之修法中,增設「都市再生」專章部分,確實有其政策宣示性和法律授權必要性。但基於健全都市再生整體政策論述,和訂定專法架構之穩定性,確實有其必要性,建議後續中央政府應朝訂定「都市再生特別條例」方向推動之。
(二)都市再生立法重點
1.參考日本之設置都市再生本部,經其「經濟對策內閣會議」決定推動都市再生政策,並配合頒定「都市再生特別措置法」施行,推動則由本部長内閣總理大臣、副本部長閣官房長官、地方創生擔當大臣、國土交通大臣等其他內閣大臣掌管相關再生事務,包括都市再生基本方針、都市再生基本方針推進、都市再生緊急整備地域及特定都市再生緊急整備地域指定、都市再生緊急整備地域及特定都市再生緊急整備整備方針作成,及推進都市再生相關措施策略之擬定、立案及調整等。因此,建議再生政策和立法方向可由中央負責整合推動,並主導大規模之再生計畫,和建立公民參與機制和民間協立合作平台。
2.關於都市再生之地點選定和規模,應以大眾運輸場站、水岸、港灣周邊適合高度再開發地區,或其他配合重大發展建設需要劃定者。惟就再生實質之治理內涵,首先應具有再生政策下之必要公益性,且須符合一定相當規模,並非僅全囿限於單一更新地區或單元。另都市再生之立法政策與意旨應以結合都市空間治理和再生地區管理成長為主軸,作一有系統性的發展。換言之,都市再生於實質發展面上,除應著眼都市機能改造、整體環境重塑與都市記憶重塑外,亦影響並帶動國家整體之競爭力、都市創新力和產業經濟力之發展。
3.都生再生所涉及之空間治理與規劃內涵,參考比照東京都特創之都市再生地域、特定都市再生緊急整備地域和指定市街地再開發方針等地域分類方式,其中對於其特定地域之所謂再生空間治理與規劃內涵,基本上應包括:土地集約化使用與街廓重組、重新規劃街廓、業務及商業機能更新與高度利用、歷史建築物保存與景觀美化、歷史建築物保存再利用、重塑中央通街道歷史意象、塑造文化交流中心、建立歷史文化交流、車站地區交通支援設施、建構舒適便利行人網、車站週邊行人網路強化、多樣機能地下廣場、無障礙設施化、改善地鐵站綜合防災支援功能、創造綠美化與降低環境負荷、創造綠化城市空間、利用環境技術減少環境負擔等。
4.再生地區應考量幾個面向規範:
(1)都市再生區域之選定、再生類型、方針,和都市再生計畫等應予立法規範之,授權於不同地域特性,或配合重大公共政策需求酌予調整之;另因地震災害涉及之防災型都市再新議題,應再針對密集老舊街區,特納入並劃設為防災型都市再生地區。
(2)為充份利用民間活力、創意與資源,應鼓勵民間提案,故經地方主管機關認可該民間都市再生計畫後,送中央審議是否劃定都市再生地區。另其再生規模若較大者,民間團體於提案時,應一併提供所需之各類支援等。例如由政府提供相關的金融援助與財稅優惠,同時也需要求民間提出團體提出財務之保證,方能確保整體再生計晝之執行。此可參照日本都市再生緊急整備地域之支援民間參與都市再生事業機制之設計,包括法制支援、財政支援、金融支援、税制支援等。
(3)都市再生劃定或選定地區,首應具實質再開發效益。因此,可先針對已實施都市開發及其周邊地區,先徵得土地所有人意願,或根據直轄市或縣(市)政府所定計劃等,劃定為具有都市再生潛力地域;其次可對於台鐵、捷運車站周邊地區或河岸港灣適合發展地區,並具有空間發展可行性,以及明確調整土地利用計畫,則優先指定推動都市再生地區者;另對於都會區或直轄市具有交通便利性者、危險老舊街區者、都市機能急需轉型者、工業區再利用者、配合重大公共建設者、具都市產業活動潛力者,和其他符合都市再生劃定原則者等。
5.民間自辦再生事業時,應比照政府於再生地區提供公益性相關設施,包括:
(1)交通:觀光巴士站、公共停車場、自行車停車場、觀光客服務中心、捷運站連通等。
(2)開放空間:屋頂庭園、時段性開放空間、穿越人行空間等。
(3)防災:避難收容空間、防災備品倉庫、免震建築等。
(4)社會空間:保育園等。
(5)文化:歌舞伎座、博物館、書店等。
(6)歷史:拆除復建、部分保存、立面保存、全部保存等。
(7)環境:節能綠建築、地域冷暖房施設等。
(三)現行都市更新和再生議題之省思
1.探究都市更新問題主要缺乏上位計畫和明確推行政策,且無整體空間發展機制,從參考日本之地區再生事業和都市再開發事業實例,皆有上位計畫指導個案之間協調配合事宜,以創造整體公共利益為最大原則,例如再生本部、都廳、區公所之擬定再開發方針;再生協議會之公私部門共同參與凝具共識;街區再生準則之引導個案發展方向,含捷運場站連通與人行系統串連;災難應變之緊急收容避難場所、救災備品;節能減碳之綠建築等;此外,對於歷史與再生之保存,與再生手法、建新如舊、原樣保存、外觀保存,和給予容積移轉或獎勵之資源實現保存等處理方式,反思目前台灣所面臨之都市更新與歷史保存矛盾、古蹟納入都更保存受阻、外觀保存和建新如舊被文資團體反對、指定古蹟卻無資源等等,確實有相當討論的空間。
2.從日本的經驗來看,都市再生確實著重於經濟發展、都市機能與防災機能之提昇。且政府透過政策與法律工具,以容積、稅捐、融資和行政各種手段強力吸引民間投資,鼓勵企業依國家戰略方針大規模投資。因此,台灣於都市再生政策和立法層面,不應僅於住宅老舊街區改建,更應著重於商業活動、辦公大樓、文化設施、歷史保存等地區。
3.現行都市空間所涉之空間法律規定過於僵化,導致更新地區內之道路系統不易調整,且區內建地和公共設施無法一體化整體設計,包括道路立體化、廢改道問題、地上建物存廢、公共設施配設等,其皆與後續都市再生所推動之大街廓開發等界面,產生諸多問題亟待處理。因此,應優先就法制面處理之。
4. 關於審議方式和時效控管,參考日本都市計畫、事業計畫的審議委員會係為閉門會議,申請人及陳情人均不能參加,且都市再生計畫(都市計畫)審議時程限定6個月,送件前相關單位的協調共識必須完成,審議送件內容與核定內容幾乎完全相同,權利變換計畫由更新會聘請專家審議,送政府審查大多在3個月內完成,事前協調比事後審查更重要,審議委員會相當尊重事業申請單位,不應該有高高在上手握生殺大權的心態。
5.關於容積率增加與否,即都市更新/都市再生皆屬於都市計畫事業,不同於台灣都市更新容積獎勵,日本都市更新及都市再生之容積增加 直接以都市計畫調高容積率增加幅度不受1.5倍上限限制,可再加容積移轉及容獎沒有明確對價式累加公式,委員會並沒有實質容積率決定權,台灣都市計畫對於都市更新幾無主導,台灣原本策略型再開發地區給予2 倍容積,用意是要推動場站周邊再開發。
6.至於涉及企業共同合作投資部分,大部分大規模的再生事業都有二家以上的共同投資者,建設業者往往並非事業的主導者,共同投資共同分擔風險,惟台灣業者大都只願意單一投資者自行主導,缺乏合作投資之意願,應該學習共同合作。
7.可否針對企業大樓之更新重建效益予於評估之,主要係考量可促進民間投資與創造就業機會,同時對於改善地區公共環境具有指標性意義,另亦可作為帶動鄰近地區推動先期更新開發者。惟現行台灣各都市更新委員會往往質疑單一地主、企業大樓、商業區更新、工業區更新的公益性與必要性,此似值得可再予商榷之。