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議題研析

「放寬山坡地開發免繳回饋金範圍」分析 就放寬山坡地開發免繳回饋金範圍議題,簡析如下:
(一) 回饋金屬「特別公課」性質
《山坡地開發利用回饋金繳交辦法》係依據森林法第48條之1第2項規定授權訂定,揆其立法原意,係以達成保安國土、涵養水源、減輕天然災害之目的,應即號召全國民眾推行造林運動,並為達長期造林之目標,乃於同條文增訂政府設置造林基金之規定,且明定「山坡地開發利用者繳交之回饋金」為基金來源之一,藉付費制度達成充實林務發展及造林基金,以作為山坡地獎勵造林之森林生態補償功能,兼有抑制山坡地開發速度之制約功能,其性質屬「特別公課」 。
(二)回饋金繳交與山坡地開發利用各有不同目的
回饋金繳交與實施水土保持之處理及維護所擬具之水土保持計畫,分屬不同義務,其目的皆為環境生態保育。換言之,山坡地開發之初,需進行實施水土保持之處理及維護,又為了符合水土保持需整體性、長遠性、預防性與防災性等特性下,始有以回饋金繳交做為基金的機制。反觀加強山坡地開發利用,目的是促進土地合理使用,且隨著都市經濟成長與發展,對都市土地需求愈為迫切,都市向其周圍地區擴張所不可避免之趨勢。
(三)回饋金計算,除面積外應兼以土地擾動程度為標準
臺灣水土保持工作之推展,依其實質推動內涵、山坡地利用變遷、有關法令與組織演進等,分為六個階段:奠基階段(民國40 至49 年)、示範及推廣階段(民國50 至64 年)、山坡地保育與利用階段(民國65 至74 年)、山坡地保育利用管理階段(民國75 至83 年)、水土保持法制階段(8民國3至88 年)、土石流災害防治階段(民國88 年九二一震災後迄今)。換言之,山坡地資源之保育利用政策有其整體性、延續性及急迫性,921 大地震後之水土保持更充滿著挑戰性。水土保持的目的在達到最少的表土擾動,以減少其對地表之破壞作用。是故,回饋金之計算,除山坡地開發利用許可面積(《山坡地開發利用回饋金繳交辦法》第5條)外,應兼以土地擾動程度為計算標準。
(四)回饋金繳交條件,除應繳與免繳外,應加入減繳選項
《山坡地開發利用回饋金繳交辦法》之回饋金繳交條件,除在第3條規定應繳與第7條免繳之山坡地開發利用行為樣態外,並未有減繳之選項。以該法第7條免繳之情形為例,細繹其中態樣,除已繳交、以均贈替代繳交或提撥造林基金等外,其他如「由中央、地方各級政府機關(構)、行政法人或學校興辦。」(第3款)、「改建、修建或增加原建築高度之增建行為。」(第5款)等,均在免繳之列。但該開發利用行為同屬對地表具有破壞作用之土地擾動行為,應無免繳之正當理由。退一步言,即便認為該行為與一般山坡地開發利用有異,亦得考量以減繳之方式處理為宜,以避免啟人疑竇獨厚特定團體或個人之疑慮。
(五)有關法律保留
《山坡地開發利用回饋金繳交辦法》之授權母法為《森林法》第48條之1,衡諸該條第2項中段規定略以:「…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交,其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關擬訂,…」。進言之,森林法並未授權中央主管機關有山坡地開發利用免繳交回饋金之授權,似難脫逾越授權範圍而違反法律保留原則之疑慮。
五、 結論
「山坡地開發利用」與「回饋金繳交」應屬不同的兩件事,各有其制度建立之目的。依現行規範山坡地開發利用行為,仍須主管機關把關審核許可,因此回饋金規定之放寬,並不必然導出山坡地將大量開發利用,甚而造成土地環境浩劫的結論。平心而論,現況下,山坡地開發利用是一種必然趨勢,在關心山坡地開發利用的同時,更該關心的毋寧是如何做好水土保持的議題。因此建議山坡地開發利用應以集水區保育治理之學理為經,開發區位之區位特性為緯,仔細分析區位探討研擬因地制宜之合理配置,避開或減輕對山坡地環境之衝擊,以達到保育生態環境與土地永續利用之目標。 
 

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修改日:2018/03/12 發布日:2018/03/12