跳到主要內容區塊
:::

議題研析

區段徵收抵價地申請期間起算日規定之修正方向 一、題目:區段徵收抵價地申請期間起算日規定之修正方向
二、所涉法律:
(一)土地徵收條例第40條
(二)司法院釋字第731號解釋
三、探討研析
(一)區段徵收補償制度簡介
按土地徵收條例(下同)第40條第1項規定:「實施區段徵收時,原土地所有權人不願領取現金補償者,應於徵收公告期間內,檢具有關證明文件,以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。……」準此,區段徵收有現金補償及抵價地補償2種法定補償方式供被徵收之土地所有權人選擇,不願領取現金補償者,應於第18條第2項所定30日內,以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關提出申請。逾期未申請,則視為選擇領取現金補償,直轄市或縣(市)主管機關應於公告期滿後15日內發給現金補償,否則該徵收將從此失其效力(第20條前2項參照)。
(二) 釋字第731號解釋之背景概述
案因嘉義市政府為辦理嘉義市湖子內區段徵收開發案,需用土地所有權人石OO之土地,經報奉內政部於民國98年7月15日核准徵收。該府旋於98年7月28日公告徵收(公告期間自98年8月3日起至9月2日止,計三十日),並於98年7月29日書面通知聲請人:「台端如要申請發給抵價地,應於公告期間內(98年9月2日前)檢具抵價地申請書及相關證明文件,親至受理申請地點提出申請或以掛號郵寄方式向本府提出申請,逾期不予受理。」嗣後,石OO於98年9月4日申請發給抵價地,該府以其未於徵收公告期間內提出申請為由,否准所請。石OO則以該公告之書面通知遲至98年8月5日始送達,故9月4日提出申請仍在30日之申請期限內,不服否准。迭經訴願、行政訴訟均遭駁回。石OO不服,爰以確定終局裁判所適用之土地徵收條例第40條第1項規定有違憲疑義,向司法院聲請解釋。
(三) 釋字第731號解釋理由書重點摘要
司法院釋字第731號解釋文略謂:「中華民國八十九年二月二日制定公布之土地徵收條例第40條第1項規定(……下稱系爭規定)關於應於公告期間內申請部分,於上開主管機關依同條例第18條規定以書面通知土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,未以送達日之翌日為系爭規定申請期間起算日,而仍以徵收公告日計算申請期間,要求原土地所有權人在徵收公告期間內為申請之規定,不符憲法要求之正當行政程序,有違憲法第十五條保障人民財產權之意旨,應自本解釋公布之日起一年內檢討修正。逾期未修正者,該部分失其效力。」揆其解釋理由書,歸納重點如下:
(1) 抵價地之申請期限,涉及人民財產權之限制,自應踐行正當之行政程序,包括應確保利害關係人及時獲知相關資訊,俾得適時向主管機關主張或維護其權利。
(2) 區段徵收公告內容以書面通知原土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,如不以送達之翌日為該申請期限之起算日,將無法確保原土地所有權人適時取得選擇補償方法所需之資訊,並享有前述30日之選擇期間,不符憲法要求之正當行政程序,有違憲法第15條保障人民財產權之意旨。
(3) 另大法官於文末一併指明:為確保原土地所有權人取得充分資訊以決定是否申請抵價地,主管機關宜於徵收公告及書面通知時,一併告知預估之抵價地單位地價;又原土地所有權人對於徵收補償價額提出異議時,其申請發給抵價地之期間宜否隨之展延,均事涉區段徵收土地所有權人之權益保障,主管機關應就相關規定一併檢討。
(四)解釋作成後之實務運作
經查,釋字第731號解釋係於104年7月31日公布,土地徵收條例之中央主管機關內政部於同年12月4日,以內授中辦地字第1041309677號令發文各直轄市、縣(市)政府略以:「土地徵收條例第40條第1項規定……旨在使被徵收之原土地所有權人就領取現金補償或申請發給抵價地,享有充足之選擇期間,俾行使其權利。茲為確保原土地所有權人適時取得選擇補償方法所需之資訊,並享有30日之選擇期間,以符合憲法要求之正當行政程序,其申請發給抵價地期間應以區段徵收書面通知送達原土地所有權人之翌日起算。」其後因未及於釋字第731號解釋公布之日起1年內完成修正,復於105年8月26日以內授中辦地字第1051307020號函通知各直轄市、縣(市)政府,請其於土地徵收條例相關規定修正施行前之過渡時期,仍請依釋字第731號解釋及前開104年12月4日解釋令之意旨,以書面通知送達原土地所有權人之翌日起算30日。
綜上可知,系爭規定雖迄今尚未完成修正,惟目前直轄市、縣(市)政府於區段徵收實務執行時,業已依釋字第731號解釋意旨,以區段徵收書面通知送達原土地所有權人之翌日起算申請發給抵價地期間。
此外,土地徵收條例於101年1月4 日修正公布第40條第4項規定略以:「前項申請改發給現金補償或改發給抵價地者,應於核定發給抵價地通知之日,或現金補償發給完竣之日,或通知補償地價存入保管專戶之日起一個月內為之,並以一次為限。……」此乃鑒於抵價地之申請期限雖於第1項明定應於徵收公告期間提出,惟屢有原土地所有權人領竣地價補償費後始向徵收主管機關請求改領抵價地,徵收主管機關尚無法照准,致引發民怨,爰增訂該等領取現金補償之原土地所有權人,得按已領取之徵收補償地價申請改發給抵價地。依此規定,原土地所有權人縱未於申請發給抵價地期間提出申請,仍得於現金補償發給完竣之日,或通知補償地價存入保管專戶之日起1個月內有1次機會向徵收主管機關請求改領抵價地,已可有效消弭此類紛爭。惟因釋字第731號之個案事實係於98年間公告徵收,故無從適用該修正後之規定,併此敘明。
四、建議事項
由於土地徵收條例第40條第1項有關區段徵收原土地所有權人不願領取現金補償者,應於徵收公告期間內以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地之規定業經司法院釋字第731號解釋宣告違憲,且未於該號解釋公布之日起1年內(105年7月30日止)檢討修正,故前開「應於徵收公告期間內」提出申請部分已失其效力。為符憲法第15條保障人民財產權之意旨,仍應依釋字第731號解釋所揭示之方向,儘速修正土地徵收條例相關規定。
行政程序法第100條第1項:「書面之行政處分,應送達相對人及已知之利害關係人;……。」同法第110條第1項:「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起;……,依送達…之內容對其發生效力。」湯德宗大法官於協同意見書即指出:本號解釋僅在貫徹「書面之行政處分應自送達相對人時起,依送達之內容對其發生效力」之原則。惟須釐清的問題是,本件解釋是僅就徵收處分中之選擇申請發給抵價地期間採書面通知送達始生效力見解,還是認為整個徵收處分除應經公告外,尚須書面通知送達相關權利人後,對外始生徵收處分之效力。針對徵收僅公告而未通知是否發生效力,學者間及實務上有不同見解,於茲不贅。但從黃茂榮大法官協同意見書所指:「本號解釋僅宣示書面通知在「徵收公告日」(亦即公告徵收期間起始日)之後始送達者,應以送達之翌日起算原公告所載之公告期間。既未禁止以「公告」並「書面通知」之方式,為行政處分之告知;亦未宣告系爭土地徵收處分無效。」似有助於釐清本號解釋係僅就徵收處分中之選擇申請發給抵價地之期間採通知送達起算之宣告。
除上述外,雖非屬系爭規定違憲審查範圍,惟大法官於文末一併指明:(1)主管機關宜於徵收公告及書面通知時,一併告知預估之抵價地單位地價;(2)又原土地所有權人對於徵收補償價額提出異議時,其申請發給抵價地之期間宜否隨之展延,主管機關應就相關規定一併檢討。其考量在於原土地所有權人「知悉相關資訊之可能性」,除應使當事人或利害關係人「及時」獲悉與其利害相關之訊息外,該資訊內容亦須足資作為當事人或利害關係人為有利決定之參考基礎。以保障當事人或利害關係人之「受告知權(righttobeinformed)」(黃茂榮大法官協同意見書參照)。
綜上所述,茲作建議如下:
(一) 按釋字第731號解釋所揭示之方向:關於土地徵收條例第40條第1項應於公告期間內申請部分,主管機關依同條例第18條規定以書面通知土地所有權人,係在徵收公告日之後送達者,應以送達日之翌日為申請期間起算日,以符憲法要求之正當行政程序。爰建議將土地徵收條例第40條第1項規定修正為:「實施區段徵收時,原土地所有權人不願領取現金補償者,得於徵收公告期間或第十八條第一項規定之書面通知送達之次日起三十日內,檢具有關證明文件,以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣(巿)主管機關收受申請後,應即審查,並將審查結果,以書面通知申請人。」規定,亦即除書面通知在公告期間開始前已完成送達者外,為書面通知係於徵收公告日後始送達者,增列在得於送達之次日起30日內申請之規定。
(二) 其次,有關該號解釋併予指示主管機關宜於徵收公告及書面通知時,一併告知預估之抵價地單位地價之部分,由於區段徵收自徵收公告起至完成抽籤配地作業止,所需期程至少約1年以上,因抵價地單位地價之計算涉及該條例施行細則第51條開發總費用之計算,而其項下相關費用在公告當時其實尚未確定,通常於徵收補償完竣、公有土地作價款支付完竣及公共工程費用完成發包金額確定後,方能底定。是以,倘要在徵收公告前即「預估」抵價地單位地價,在技術上仍有賴地價主管機關克服。又區段徵收抵價地是由申領抵價地地主就該區可供選配之土地自行決定選擇分配位置,然因抵價地單位地價會隨土地分區、道路寬度、地形、容積率、交通條件及預期發展情形等而有不同,公告時所提供之「預估」抵價地單位地價對於原土地所有權人決定選擇申請抵價地能有多少幫助,實有待商榷之處。就實務而言,國內區段徵收案,原土地所有權人選擇領取抵價地之比例幾乎都在9成以上,此乃基於區段徵收後,因土地使用分區變更、區內公共設施及整體環境改善,領回抵價地之市值均將高於原本的地價補償費所致,併此敘明。
(三) 該號解釋理由書另指明原土地所有權人對於徵收補償價額提出異議時,其申請發給抵價地之期間宜否隨之展延一節,土地徵收條例第22條第2項規定:「權利關係人對於徵收補償價額有異議者,得於公告期間屆滿之次日起三十日內以書面向該管直轄市或縣(市)主管機關提出異議,該管直轄市或縣(市)主管機關於接受異議後應即查明處理,並將查處情形以書面通知權利關係人。」準此,原土地所有權人對於徵收補償價額提出異議之法定期間,係為「公告期間屆滿之次日起三十日內」,計有60日的期間,就一般而言,被徵收土地人於公告期間或書面通知送達之次日起30日內申請領回抵價地並不會影響其對於徵收補償價額異議之權利行使,故原土地所有權人會先申請領回抵價地,再就徵收補償價額提出異議,並行不悖。況且原土地所有權人提出異議後,即啟動後續主管機關查處、地價評議委員會復議及依法提起行政救濟等程序,並非短期內即可確定,故是否針對原土地所有權人對於徵收補償價額提出異議之情形,隨之展延其申請發給抵價地期間,亦值再酌。