一、題目：人權維護者保護法之立法可行性
二、所涉法律
聯合國《人權維護者宣言》、《人權維護者保護示範法》
三、探討研析
(一) 背景說明
聯合國於1998年通過《人權維護者宣言》，賦予人權維護者權益和保護，以及規範國家的義務。國際人權服務組織（Intertional Service for Human Right）並於2016年5月10日至11日召開國際人權專家會議後，由27位國際人權專家提出《人權維護者保護示範法》（Model law for the recognition and protection of Human Rights defenders），以明確規範人權維護者認定與保護準則及國家應盡之保護義務。本院尤委員美女亦關切人權維護者因其人權工作，易成為政府鎮壓及政治迫害之受害者，卻未有相關之保護措施，爰就人權維護者保護法相關立法可行性與具體可行方向提出研析。
(二) 國際發展趨勢
1. 聯合國
依據2016年聯合國27位國際人權專家提出之《人權維護者保護示範法》之內容，國家如果研議制定《人權維護者保護法》之基本架構如次：
（1） 一般條款：第1條立法目的、第2條人權維護者之定義。
（2） 人權維護者的權利及其保護人權的義務：第3條促進及保護人權和基本自由的權利、第4條集會結社權、第5條徵集接收利用資源權、第6條搜尋接收傳播資訊權、第7條人權理念的發展與發表權、第8條與非政府組織、政府及跨政府間組織交流合作權、第9條與國際組織及區域人權組織機制交流合作權、第10條公共事務參與權、第11條和平集會權、第12條意見表達權、第13條發展自由權、第14條隱私權、第15條免於恐懼及報復的自由、第16條免於誹謗及歧視的自由、第17條文化權與人格發展權、第18條有效的賠償及補償權、第19條人權維護者權利的制約、第20條不受侵擾的其他權利及自由、第21條人權及基本自由的確保。
（3） 國家之責任：第22條尊重、促進、保護和實現人權維護者權利的責任、第23條提供人權維護者便利活動及工作的責任、第24條無償提供使用與人權及基本自由相關的資源之責任、第25條不揭露機密來源之責任、第26條確保人權維護者免遭恐懼及報復的責任、第27條確保人權維護者免遭任意或非法侵擾及干涉的責任、第28條進行調查的責任、第29條確保有效補償及完全修復的責任、第30條確保免於恐懼及報復犯罪的責任、第31條促進人權教育的責任、第32條執行保護及緊急保護的責任、第33條協助人權維護者出國的責任。
（4） 人權保護的機制：第34條建立人權維護者保護之機制、第35條公民社會協商機制、第36條資源機制、第37條訓練及審查機制。
（5） 示範法應用之定義與範圍：第38條定義、第39條非歧視的適用。
2. 外國立法例
歐盟的人權保障制度一直是各國的標竿與學習對象，尤其對人權維護者的保護及支援，一向是人權政策與對外關係的重要部分。歐盟針對1998年聯合國《人權維護者宣言》及2016年聯合國國際人權專家提出《人權維護者保護示範法》之內容，為加強對此議題的回應，提出《確保及保護人權維護者指導方針》，做為歐盟各國在訂定人權維護者保護法的參考依據，此方針提倡與鼓勵對人權維護者權利的尊重，也規定歐盟可以為人權維護者身處危險而出面干涉，並提出實際方法來支援與協助人權維護者，強調首要目的在為特別關注人權維護者的同時，也要盡力全面加強歐盟之人權政策。該指導方針的重點如次：
（1） 立法目的：每個人都有權利獨自或是同其他人聯合一起，在國家或國際層面促進並爭取人權和基本自由權的保護和實現。
（2） 定義：人權維護者係指那些促進及保護全球承認之人權與基本自由之權利與責任的個人、團體與社會機構。人權維護者尋求促進與保護公民與政治權利；以及促進、保護並實現經濟社會與文化之權利。人權維護者也促進與保護如原住民等團體成員之各種權利。但本定義不包括那些施行或宣揚暴力之個人或團體。
（3） 人權維護者活動內容：包括尋求各種補救方法向受到人權侵犯的受害者提供法律、心理、醫學或者其他幫助；並且反對一貫地包庇和不斷侵犯人權與基本自由卻不受懲罰之惡行。
（4） 角色的承認與支持：人權維護者能夠協助政府促進與保護人權，他們在協商過程中擔任許多重要角色，以協助政府草擬有關立法法案及制定各種關於人權的國家計畫與策略，這種角色政府應該予以承認和支持。
（5） 性別觀點：人權維護者本身逐漸變成被攻擊目標，權利也受到侵犯，歐盟認為確保人權維護者的安全並維護他們的權利至為重要。在涉及到人權維護者的問題時也必須應用性別的觀點。
（6） 人權維護者資訊權與身分保障：歐盟密切協調及分享人權維護者的資訊，包括身處險地者；人權維護者保持適當聯繫，包括在使團方式接待及訪問他們的工作地區；在分擔任務基礎上考慮任命專職的聯絡官員；在適當情況下，利用適當的宣傳、訪問或邀請方式對人權維護者作出明顯的讚譽；在適當情況下，出席及觀查對人權維護者之審判；在和第三國的關係方面及多邊論壇時提高對於人權維護者的尊重態度。
（7） 歐盟將強調對人權維護者和其工作支援，並在需要時對個別令人關 切的案件提出詢問；以類似聯合國人權委員會和聯合國大會的主要觀點，同其他理念一致的國家密切合作；促進現有地區性對人權維護者的保護機制，使其強化；支援聯合國人權委員會之特別程式，包括關於人權維護者之特別代表人。
（8） 歐盟承認，聯合國人權委員會之特別程式(特別報告處，特別代表人，獨立專家與工作組)因為具有獨立性與公正性；在全世界人權維護者受到侵犯時即採取行動及譴責；以及負責前往各國進行各種訪問；均對於國際間保護人權維護者的艱巨任務極為重要。 雖然人權維護者之特別代表在這方面負有特殊責任，但是其他特別程式的使命也同人權維護者有關。歐盟支援特別程式的各種行動將包括：鼓勵各國作為一項原則而接受由聯合國特別程式提出要求的各種國家訪問；通過歐盟各外交使團促進由當地人權社團及人權維護者使用聯合國的各種主題機制， 包括，但不限於，推動在主題機制及人權維護者之間建立聯繫和交換資訊；因為特別程式在沒有適當資源之情況下無法完成其使命，所以歐盟各會員國將支持從 總預算中撥出足夠的款項給人權高級專員辦公室。包括通過發展政策對人權維護者給予實際支援； 歐洲共同體及會員國的雙邊人權與民主化計畫應該進一步考慮協助發展各種民主程序與機構的需要；並且在發展中國家促進與保護人權，尤其是通過各種活動以增強能力及提高公眾覺悟來支持維護人權者。
（9） 鼓勵及支援根據巴黎原則設立和運作全國性促進與保護人權之組織；包括：國家人權機構，督查（冤情調查）專員辦公室，以及人權委員會；包括由推動人權維護者之會議來協助設立國家級之人權維護者網路；設法確保在第三國之人權維護者能夠有途徑得到國外資源，包括財務資源；確保各種人權教育計畫尤其可以促進《關於人權維護者之聯合國宣言》。
（10） COHOM 將根據其使命同其他有關之議會工作組密切合作，並不斷對《關於人權維護者之政策方針》之執行與後續行動進行再審查。這將包括：促進將人權維護者之問題整合到有關之歐盟政策與行動內；在適當的間隔之後再審查《政策方針》之執行情況；繼續調查在適當情況下同聯合國及其他國際與地區性機制合作以找出更多方法支持人權維護者。通過PSC和 COREPER在適當情況下每一年度向理事會提出報告，說明執行《政策方針》之進展情形。
(三) 本國保護特定對象立法例
我國現行法律體系中，亦有針對特定對象制定保護法之立法例，例如《證人保護法》、《犯罪被害人保護法》等，其立法體例及規範內容各有不同，其中《證人保護法》對證人的基本保護措施為身分保密、人身安全保護、生活安置、刑罰減免等，與人權維護者所應具備之相關保護措施較為相近。惟若相較聯合國之《人權維護者保護示範法》基本架構，及歐盟《確保及保護人權維護者指導方針》之相關內容，尚有待補充其他保護措施，確保人權維護者之基本權利及工作正常運作，以促進並爭取人權和基本自由權的保護和實現。
四、建議事項
（一） 立法可行性
在有些國家裡，人權維護者通常得到良好的保護，而且並非所有人權工作都會使人權維護者處於危險的境地。但有鑒於許多國家對人權維護者的報復性質嚴重、範圍廣大的發展趨勢，這是聯合國通過《人權維護者宣言》和確立人權維護者處境問題的主要原因之一。而聯合國人權事務特別報告員對各國、包括新興民主政體和民主體制、慣例和傳統根深蒂固的國家的人權維護者的處境亦高度表示關注。但其特別重視的是以下國家發生的狀況：發生國內武裝衝突或存在嚴重內亂的國家；對人權的法律和體制保護和保障都沒有充分保證或根本不存在的國家；在世界上每個地區都有許多人權維護者的人權遭到侵犯；人權維護者成為執政者處決、酷刑、毆打、任意逮捕和拘留、死亡威脅、騷擾和誹謗的目標，其行動、言論、結社和集會自由也受到限制；人權維護者遭到虛構的指控和不公正的審判和定罪。
侵犯人權行為最普遍地針對人權維護者本身，或者是他們工作所憑藉的組織和機制。有時侵犯人權行為針對的是人權維護者的家人，以此對人權維護者施加壓力；有些人權維護者因其試圖保護的權利性質，而處於更加危險的境地；婦女人權維護者有時面臨著其性別所特有的危險，因此也需要得到特別的注意。在多數情況下，侵害人權維護者的行為既違反國際法、又違反國內法。然而，有時對人權維護者實行的國內法律本身就違反國際人權法。可見制定一部人權維護者保護法有其必要性與可行性。
（二） 立法基本架構
基於上述人權維護者可能面臨的挑戰及困難，制定一部人權維護者保護法，可確保人權維護者之基本權利及工作正常運作，並促進並爭取人權和基本自由權的保護和實現。參酌聯合國《人權維護者保護示範法》及歐盟《確保及保護人權維護者指導方針》，保護法之基本架構至少應有以下內容：
1. 人權維護者保護法之立法目的
2. 人權維護者之定義
3. 各項名詞定義
4. 人權維護者保護法之主管機關
5. 人權維護者的基本權利：促進及保護人權和基本自由的權利、集會結社權、徵集接收利用資源權、搜尋接收傳播資訊權、人權理念的發展與發表權、與非政府組織、政府及跨政府間組織交流合作權、與國際組織及區域人權組織機制交流合作權、公共事務參與權、和平集會權、意見表達權、發展自由權、隱私權、免於恐懼及報復的自由、免於誹謗及歧視的自由、文化權與人格發展權、有效的賠償及補償權、不受侵擾的其他權利及自由、基本人權及自由的確保。
6. 國家之責任：尊重、促進、保護和實現人權維護者權利的責任、提供人權維護者便利活動及工作的責任、無償提供使用與人權及基本自由相關的資源之責任、不揭露機密來源之責任、確保人權維護者免遭恐懼及報復的責任、確保人權維護者免遭任意或非法侵擾及干涉的責任、進行調查的責任、確保有效補償及完全修復的責任、促進人權教育的責任、執行保護及緊急保護的責任、協助人權維護者出國的責任。
7. 促進人權維護者在國家和國際組織機構間爭取保護和實現人權。
8. 確保人權維護者單獨地和與他人一起展開人權工作。
9. 確保人權維護者成立社團和非政府組織。
10. 人權維護者可向政府機構、機關和負責公共事務的組織提出批評和建議，以便改進其運作，提醒人們注意其工作中可能妨礙實現人權的任何方面。
11. 確保人權維護者對關於人權的官方政策和行為提出申訴，並讓有關當局審查這些申訴。
12. 為維護人權給予人權維護者並提供具有專業水準的法律援助或其他諮詢和援助。
13. 確保人權維護者出席公開聽訊、訴訟和審判，以便確定是否符合國內法律和國際人權義務。
14. 確保人權維護者援引有效的補救措施。
15. 確保人權維護者合法從事人權相關的職業或專業。
16. 人權維護者在以和平手段抵制或反對導致侵犯人權行為的國家行為或不作為時，受到國家法律的有效保護。
17. 人權維護者為了保護人權的目的，可徵集、接受和使用資源（包括接受國外的資金）。
18. 人權維護者的保護機制：建立人權維護者保護措施之機制、公民社會協商機制、資源援助機制、訓練及審查機制。
19. 侵害人權維護者之相關罰則。
20. 本法之施行細則。
21. 本法之施行日期。
（三） 立法策略
我國目前之人權保障機制，主要由總統府人權諮詢委員會、行政院人權保障推動小組、監察院人權保障委員會等各級組織機構負責，其中總統府人權諮詢委員會、行政院人權保障推動小組之幕僚機關均為法務部，並由該部之人權專責業務單位及人員負責人權保障相關業務。前開各組織均具有人權保障政策及法規研議事項之任務，故有關人權維護者保護之相關政策或法規之研議擬訂，宜由前開各單位辦理為宜，尤其現行針對特定對象制定保護法之《證人保護法》、《犯罪被害人保護法》等法律，均由法務部研議制定，未來可由該部參採相關立法體例並依人權保障權責研議制定，以資周全我國整體人權保障機制。