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議題研析

「地方立法機關應否透過電視、網路全程轉播議事實況」研析 一、題目:「地方立法機關應否透過電視、網路全程轉播議事實況」研析
二、所涉法律: 地方制度法
三、探討研析
(一)本案事實:鑑於各地方立法機關雖多定有《議會會場錄音錄影管理規則》,惟多數地方立法機關未設置『直播機制』,亦不對外公開議場會議狀況。
(二)本案涉及的基本權有:本於憲法第2條民主國原則發展出的人民知情權(Right to know) 、國(議)會自律 (非憲法明文規定,由釋字342、381、499肯認之。)與憲法第11章地方制度(釋字498、550、553肯認受制度性保障)。
(三)人民知情權與議會自律:本案主要涉及人民知情權與議會自律的緊張(或選擇)關係,提案目的在滿足人民知情權,以落實憲法民主原則,而希望透過電視、網路全程轉播地方立法機關之開議實況。按是否透過電視、網路全程轉播地方立法機關之開議實況,屬議會自律事項,議會得自主且獨立決定與議事有關的一切事項,不受其他國家機關的干涉(主要內容及範圍包括:議事程序事項、內部組織事項、內部秩序、紀律及懲戒事項等)。
(四)地方制度受憲法制度性保障:基於住民自治理念與垂直分權功能,地方自治團體設有地方立法機關,其民意代表由自治區域內之人民依法選舉產生,行使地方立法機關之職權。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。故,地方自治為憲法所保障之制度。
(五)議會自律是保障立法權核心領域的設計
國會自律之核心概念為國會議員於議事程序中,應能暢所欲言,以充分討論議事,代表民意並符合代議政治之精神。正當法律程序之核心概念為民主原則、少數保護原則與透明公開原則,二者不可偏廢。是否透過電視、網路全程轉播地方立法機關之開議實況,乃屬議會自律事項,且屬透明公開的選項之一,應由議會自行決定採取與否。
(六)以直轄市為例,各議會規定與實際作法並未一致
以六個直轄市作法為例(附件1),各直轄市議會錄影錄音管理規則中,除桃園市與高雄市並未就「影音直播」加以規定,其餘皆有規定,僅有「應」或「得」之差別。實際進行網站操作結果發現,各直轄市均有影音直播。簡言之,各議會規定與實際作法並未一致。
四、建議事項
(一)對以上問題,應回歸「民意代表對選民負責」的本質,除秘密會議外,是否透過電視、網路全程轉播地方立法機關之開議實況,係屬議會自律事項,且屬透明公開的選項之一,應由議會自行決定採取與否。當人民感覺其知的權利無法滿足時,自會藉由選票展現己意。
(二)此外,臺灣地區目前有6個直轄市,14個縣市,368個鄉鎮市區,各民意機關若要全面建置議事直播,涉及公共頻道取得及經費預算編列,建請一併通盤考量。
(三)建議條文:地方制度法第54條之1
除秘密會議外,直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會應就大會會議、施政報告、質詢、聽取報告議程及分組審查製作全程影音紀錄,並儘量使人民得以電視、網路等媒體通路視聽全程直播。

撰稿人 張裕榮
附件1
直轄市議會錄影錄音管理規則及議場直播簡表(107.4.10)
臺北市議會錄影錄音管理規則
(民國103年5月28日) 第 2 條
本會應於進行大會會議、施政報告、質詢及聽取報告議程時,製作錄影、錄音,並得對外現場直播。
本會各委員會會議僅製作錄音。 1.有明文
2.有議場直播
新北市議會議場錄音錄影管理規則
(民國 106 年 10 月 03 日) 第 2 條
本會於議事廳進行開會時應全程錄音與錄影。
本會大會期間在議事廳之開會過程或所錄製之影音檔案得於本會網站或有線電視公開播放。 1.有明文
2.有議事影音隨選視訊系統(直播)
桃園市議會議場錄音錄影管理辦法
(民國104年7月9日) 第 2 條
本會於進行會議時,應錄音、錄影。 1.無明文
2.有議事直播

臺中市議會議場錄音、錄影管理規則
(民國 104 年 10 年 5 日) 第 2 條
本會大會及委員會會議實況,應全程錄影、錄音;影像之拍攝應顧及議會形象,以會議主席及取得發言權並在發言台發言者為主。影音訊號不經剪輯、不加旁白,不設主持人之方式播出,以網路、有線電視台現場直播。
前項影音不得做為任何形式之商業目的、廣告、促銷、宣傳、政治目的、選舉或訴訟使用。第一項會議屬秘密者,不予攝影。 1.有明文
2.有影音隨選服務(直播)







臺南市議會錄影、錄音管理規則
(民國106年1月6日) 第 3 條
本會大會期間在議事廳或委員會之開會過程或其所製作之影音資料得於本會網站、電視牆或委託有線電視公開播放。 1.有明文
2.有議事影音直播
高雄市議會錄音及錄影管理規則
(民國100年1月18日) 第 2 條
本會開會所錄之錄音、錄影,議員得就其個人部份向本會議事組調閱。 1.無明文
2.有實況轉播




















「地方立法機關應否透過電視、網路全程轉播議事實況」參考意見
法制局  賈北松
一、委員相關提案及本局議題研析,揭示地方議會議事透明公開意旨,落實人民監督地方政府與資訊獲知權,係健全地方議會運作的重要環節,立意應值支持肯定。
現行「地方立法機關組織準則」,雖係規定組織相關事項,仍就重要之議事運作事宜,如會議、表決額數、覆議、迴避、議事程序授權條款、邀請列席、質詢、紀律等重要性事項予以規範。其中第二十五條即明示會議公開原則:「直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、巿)民代表會、山地原住民區民代表會會議應公開舉行。但會議主席或議員、代表三人以上提議或依本法第四十九條列席人員之請求,經會議通過時,得舉行秘密會議。」
因此,各地方議會之實務操作下,均已認知人民資訊獲知權為民主法治不可或缺,且亦審度實務需要、資源配置與操作可行性,分別因地制宜採取各該可行措施予以實踐。
以直轄市議會為例,經昨日電詢相關開放旁聽、即時轉播、隨選視訊及議事錄之辦理情形,可表列如下:

項目 開放旁聽 即時轉播 隨選視訊 議事錄
會議 大會 委員會 大會 委員會 大會 委員會 大會 委員會
台北市議會 ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ◎
台中市議會 ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ◎
台南市議會 ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ◎(錄音) ◎ ◎
高雄市議會 ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ◎
桃園市議會 ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ◎
新北市議會 ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ╳ ◎ ◎

應予說明者,各地方議會認為,由於監督與立法之運作,均最後於大會落實,所以較重視大會之轉播。另外,由於地方自治法規,多由各議會之「法規委員會」審理,攸關人民權益至鉅,多數議會對於法規委員會也比較有轉播與隨選播放機制。至於實際操作,多數由各議會之資訊單位主責,亦偶有外包作業者,併予說明。

二、中央與地方之關係:
我國中央與地方之關係,既非聯邦,也非邦聯,憲法學者有稱為「均權」制度者,係就權力性質與歸屬而立論。
如就中央政府與地方政府關係之實務言,(尤其是中央行政與立法機關與地方立法機關之關係),大法官釋字第 498 號可為代表性:「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能,地方自治團體設有地方行政機關及立法機關,其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生,分別綜理地方自治團體之地方事務,或行使地方立法機關之職權,地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重。」
易言之,憲法第一一六條:「省法規與國家法律牴觸者無效。」、第一二五條:「縣單行規章,與國家法律或省法規牴觸者無效。」,及地方制度法第三十條所言:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者,無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者,無效。」,均係就行政屬性之地方自治法規而言。至於地方立法機關之運作規範,中央立法與行政機關應否介入?介入之密度如何界定?均值於立法裁量再詳予審酌。
現行地方制度法與「地方立法機關組織準則」,對於地方立法機關之運作事項規定密度不可謂不詳盡,考其立意,當係為避免各地方議會各行其事,亦確有其必要性。
如何符合憲法與釋字498號解釋揭示之「尊重」原則,並能使地方議會同具相同符合民主法治原則之運作規範,確屬中央立法機關立法政策所應斟酌課題。

三、對於內政部建議由該部修正「地方立法機關組織準則」乙節,可分析如次:
(一)、旁聽:現制多數議會。均開放大會旁聽,但委員會不在其列。內政部建議委員會以公開議事紀錄(議事錄)方式,達到公開目的。
(二)、內政部建議議程預告、會議紀錄、議事錄,採網路公開。
(三)、直轄市、縣市議會之大會;委員會,均全程錄音錄影,事後網路公開。

1、各地方議會議事錄均有之,但逐字記錄之會議紀錄未必均有。
2、現在直轄市大會均已轉播,建議似乎反而落後。
綜合委員提案與內政部說明,對於各地方議會之議事公開透明,社會應無懸念,亦為民主必要之義。但直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會關係人民權益與受注意程度,確有差異,視其實際需要,區別層級處理,應為可予贊同之策略性逐步推動之方式。其次,各該議會職權審議之事項,亦有是否需立即公開之不同,如前述大會之報告與質詢;法規委員會審議自治法規等,均應依事項之屬性攸關人民權益重大,應在現階段就應確實公開透明,其他事項似可由地方議會自行審度決定。復次,以本院為例,本院為落實議事公開透明,委員討論焦點之一,厥為「協商程序」之透明公開。就此是否亦應列為考量,併請參酌。 
 
 
 
 


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修改日:2018/04/16 發布日:2018/04/16