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議題研析

從龍發堂群聚感染談傳染病防治法修法之研析 一、題目:從龍發堂群聚感染談傳染病防治法修法之研析
二、所涉法律
《傳染病防治法》、《精神衛生法》
三、探討研析
2017年7月起龍發堂爆發阿米巴痢疾及肺結核疫情,且延續7個多月。據高雄市衛生局表示,龍發堂精神病患的生活方式及照顧型態均為禁錮式,活動空間限制且日常生活明顯缺乏治療及復健功能;市府已成立跨局處之「龍發堂執行小組」,輔導龍發堂合法化。惟龍發堂卻未能針對問題積極解決,致衛生福利部已於2016年3月31日廢止其康復之家150床許可(康復之家屬「精神復健機構」,其管理依據《精神衛生法》第16條第2項授權訂定之《精神復健機構設置及管理辦法》)。類此機構之群聚感染防治,涉及《精神衛生法》及《傳染病防治法》。
首先須釐清龍發堂屬於何種機構。關於民間設立之精神照護機構種類,規定於《精神衛生法》第16條:「各級政府按實際需要,得設立或獎勵民間設立下列精神照護機構,提供相關照護服務:一、精神醫療機構:提供精神疾病急性及慢性醫療服務。二、精神護理機構:提供慢性病人收容照護服務。……五、精神復健機構:提供社區精神復健相關服務(第1項)。精神復健機構之設置、管理及其有關事項之辦法,由中央主管機關定之(第2項)。」由於龍發堂目前尚未合法化,尚無法歸類於上述機構。
為防治各類機構或場所之群聚感染,《傳染病防治法》第32條規定:「醫療機構應依主管機關之規定,執行感染管制工作,並應防範機構內發生感染;對於主管機關進行之輔導及查核,不得拒絕、規避或妨礙(第1項)。醫療機構執行感染管制之措施、主管機關之查核基準及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之(第2項)。」第33條規定:「安養機構、養護機構、長期照顧機構、安置(教養)機構、矯正機關及其他類似場所,對於接受安養、養護、收容或矯正之人,應善盡健康管理及照護之責任(第1項)。前項機關(構)及場所應依主管機關之規定,執行感染管制工作,防範機關(構)或場所內發生感染;對於主管機關進行之輔導及查核,不得拒絕、規避或妨礙(第2項)。第一項機關(構)及場所執行感染管制之措施、受查核機關(構)及場所、主管機關之查核基準及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之(第3項)。」違者分別依第67條及第69條處罰。
第32條規範感染風險高的機構,僅列舉「醫療機構」(「醫療機構」為依據《醫療法》第2條為供醫師執行醫療業務之機構;其他《醫療法》第10條所稱醫事人員執業之機構為「醫事機構」—例如藥事機構、護理機構—均不屬之);第33條規範感染風險較低的機構,例示「安養機構、養護機構、長期照顧機構、安置(教養)機構、矯正機關」並加上「其他類似場所」之概括規定。以龍發堂目前的情況或未來擬轉型的「精神復健機構」,均屬於第33條「其他類似場所」之概括規定。第32條所規範之機構,主管機關須全面查核;第33條所規範之機構或場所,基本上由負責人自主管理,主管機關並不全面查核(第33條第3項「受查核機關(構)及場所」由主管機關定之,依據此項授權訂定之《長期照護矯正機關(構)與場所執行感染管制措施及查核辦法》第2條,適用對象有一定的範圍,龍發堂恐被該辦法排除)。
四、建議事項
主管機關仍應持續積極輔導龍發堂轉型為「精神復健機構」、「長期照顧機構」、「精神護理機構」(至2016年底,全國「精神護理之家」共計41所),甚或是「精神醫療機構」。其群聚感染之防治,視其轉型為何種機構,適用其相應之條文。
然而,無論龍發堂轉型為「精神復健機構」、「長期照顧機構」或「精神護理機構」,依現行法制均適用《傳染病防治法》第33條,也就是基本上由負責人自主管理,主管機關並不全面查核的機構(第33條第3項「受查核機關(構)及場所」由主管機關定之),倘負責人自主管理不善,發生群聚感染,主管機關僅能事後處置。鑑於護理機構(「護理機構」依據《護理人員法》第16條第2項授權訂定之《護理機構分類設置標準》第2條,包括居家護理機構、護理之家、產後護理機構)、安養機構、養護機構、長期照顧機構之受照顧者,為長期多重用藥之病人、老弱者,屬於易受感染之族群,產生交互感染及抗藥性的可能性很高,與第32條感染風險相近,和第33條健康人群有所不同,類此機構似宜全部納入監督(至於不同類型機構之感染管制措施及查核項目之層級化,可於辦法中規定)。即建議將第33條之「安養機構、養護機構、長期照顧機構」移至第32條「醫療機構」之後,並增訂「護理機構」為第32條主管機關須全面查核之機構。
撰稿人:李郁強

「從龍發堂群聚感染談傳染病防治法修法之研析」參考意見
法制局  賈北松
一、無論醫療機構或是安養機構、養護機構、長期照顧機構、安置(教養)機構、矯正機關及其他類似場所,均屬人群穿梭進出、居住,易致傳染病群聚感染之場域。主管機關,遂以防免感染發生、保障相關人員生命、身體健康之本旨,依傳染病防治法第三十二條、第三十三條之規定,課予上開機構之防範責任。
本議題研析,以護理機構、安養機構、養護機構、長期照顧機構等,其各該機構之受照顧者,因身體健康狀況較差,發生交互感染與抗藥性可能很高。而傳染病防治法第三十三條規定「基本上由負責人自主管理,主管機關並不全面查核」,乃建議上開各機構應自第三十三條移列於第三十二條,亦即改與「醫療機構」同一感染管制等級。
二、比較傳染病防治法第三十二條與第三十三條之感染管制機制,可比較如下(詳如附檔):
三、醫療機構與安養等機構,傳染病感染風險,究其實際,仍有程度與嚴重性之差異。雖曰應同予相類似之必要注意,但如比較現行行政措施(如上表),現行主管機關之監督、管理制度,其監管密度應仍認係根據醫療機構與長照等機構之本質與實務不同而為之必要設計。如果以相同之管控義務與監管密度對待,長照等機構實務上能否作到醫療機構之標準?會否造成長照等機構根本無法配合完成?或究竟有無長照等機構應嚴密管控或提高監管之處,而為現在規範所漏未規定?是否可以就長照等機構之相關規範中修正補充?均應於本法修正先予探討與說明。