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議題研析

兒童遊戲場及遊樂設施管理之修法建議 一、題目:兒童遊戲場及遊樂設施管理之修法建議
二、所涉法律:
(一)兒童及少年福利與權益保障法
(二)兒童遊戲場設施安全管理規範
(三)建築法第77條之3
三、探討研析
(一)問題概況
遊戲是每個人成長過程中最美好的生活記憶,也具有促進兒童身體、智力及人際關係健全發展的功能,「兒童遊戲權」更是《兒童權利公約》所承認的兒童福利權內涵之一。隨著社會經濟的進步,目前除公部門在公園、廣場、兒童遊樂場及學校等公共設施用地上設置的兒童遊樂設施以外,百貨賣場、餐飲業、旅館(宿)業、幼兒園及公寓大廈等也普遍設有滑梯、球池、爬竿架、攀爬網(架)等免費遊樂設施供兒童使用。另近年來坊間也出現越來越多需收費的「室內兒童遊戲場」,以親子共玩為號召,每日吸引約1萬多人前往消費;此外,無論是公私部門所舉行的大型活動或各大夜市裡,亦常可見臨時性機械式遊樂設施或充氣遊樂設施廣受家長與兒童歡迎的盛況,讓相關業者莫不趨之若鶩,緊抓「親子財」商機。
今年兒童節前夕,新竹一處購物商場因工作人員操作不慎,發生1名兒童從「飛天椅」突然失速摔落導致腦震盪、撕裂傷的意外,另有7名成人因救援孩童而受傷,引發社會大眾對於兒童遊樂設施安全性的疑慮,要求主管機關儘速修法,對遍及夜市、商場、集會的「臨時性機械式遊樂設施」加以規範。另關於政府設置的遊樂設施方面,依據消基會2017年9月針對臺北市及新北市28座公園內所設之遊戲器具進行安全測試結果,計有26座公園不符合CNS12642國家標準,不合格率高達93%;另有臺北市議員指出,衛福部2016年1月修正施行《兒童遊戲場設施安全管理規範》,明定設置兒童遊戲場設施的各場所須依規範向各主管機關提出報備,並隨時維護遊樂設施安全,經其調閱申報檢查清冊發現,全市445處兒童遊戲場所中,僅35處取得檢驗認證,顯示在管理規範新制上路1年後,仍有92%遊戲場所未符規定。
綜上可知,國內的兒童遊戲場無論屬於政府或民間,營利或非營利,機械式或非機械式,其實都潛藏著危機,為保障兒童遊戲權及保護其人身安全,誠有必要就兒童遊戲場及遊樂設施之現行管理機制加以檢討,謀求有效改善之道。
(二) 現行相關法制
1. 《兒童權利公約》及《兒童權利公約施行法》
按1989年聯合國大會決議通過、1990年生效之《兒童權利公約》第31條第1項規定略以:「締約國承認兒童享有從事適合其年齡之遊戲與娛樂活動之權利,……,並應鼓勵提供適當之娛樂以及休閒活動之平等機會。」明確揭示「遊戲權」為兒童權利之一,並要求締約國應致力於提供其從事娛樂休閒活動之平等機會。復依我國2014年6月4日公布施行《兒童權利公約施行法》第2條規定:「公約所揭示保障及促進兒童及少年權利之規定,具有國內法律之效力。」及第4條:「各級政府機關行使職權,應符合公約有關兒童及少年權利保障之規定,避免兒童及少年權利受到不法侵害,並積極促進兒童及少年權利之實現。」更進一步將兒童權利公約內國法化,並課予各級政府機關應避免兒少權利受到不法侵害,並應積極促其實現之義務。
2.《兒童及少年福利與權益保障法》
現行《兒童及少年福利與權益保障法》對於兒童遊樂設施訂有相關規範:第7條第2項規定:「主管機關及目的事業主管機關均應辦理兒童及少年安全維護及事故傷害防制措施;其權責劃分如下:……五、建設、工務、消防主管機關:主管兒童及少年福利與權益維護相關之建築物管理、公共設施、公共安全、建築物環境、消防安全管理、『遊樂設施』、親子廁所盥洗室等相關事宜。……十三、經濟主管機關:主管兒童及少年相關商品與『非機械遊樂設施』標準之建立及遊戲軟體分級等相關事宜。」第28條第1項:「中央主管機關及目的事業主管機關應定期召開兒童及少年事故傷害防制協調會議,以協調、研究、審議、諮詢、督導、考核及辦理下列事項:一、……。三、兒童及少年遊戲與『遊樂設施』、玩具、用品、交通載具等標準、檢查及管理。」惟查,該法並未就應如何執行遊樂設施或非機械遊樂設施之「安全維護及事故傷害防制措施」作進一步之具體規範,更未論及相關違反情事之罰則。
3.《兒童遊戲場設施安全管理規範》
為維護各行業附設兒童遊樂設施安全,防止兒童傷害事件發生,內政部(改制前兒童局)於2003年4月9日訂定《各行業附設兒童遊樂設施安全管理規範》,嗣因配合行政院組織改造,兒少業務改隸衛生福利部,該部2017年1月25日全文修正,並修正名稱為《兒童遊戲場設施安全管理規範》,全文14點,其重點如下:
(1) 適用範圍:本規範適用於設置兒童遊戲場設施之各場所(第2點)。
(2) 管理標的:本規範所稱兒童遊戲場設施,指無動力固定於兒童遊戲場,供2歲至12歲兒童使用之非機械式之兒童遊戲設施(第2點)。
(3) 法令主管機關:本規範主管機關為衛生福利部,主管兒童遊戲場安全管理規範之研修等相關事宜(第3點)。
(4) 兒童遊戲場主管機關:在中央為各兒童遊戲場之主管機關;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。另依其所附設場域不同,區分為營建、教育、文化、體育、民政、經濟、衛生、社政、觀光、農業、退輔等主管機關類別(第4點)。
(5) 權責劃分:中央主管機關:掌理兒童遊戲場設施之監督、協調、管理、稽查及統籌等相關事宜;直轄市、縣(市)主管機關:掌理兒童遊戲場設施之管理、稽查及相關人員教育訓練等相關事宜(第5點)。
(6) 設計、製造、安裝、檢查及維護,應符合國家標準及相關法規之規定(第6點)。
(7) 設施開放使用、變更或增設之報備程序(第7點)。
(8) 應置管理人員並施以教育訓練(第8點)。
(9) 設施檢查、保養及定期自主檢查 (第9點)。
(10) 定期委託專業廠商檢查、檢驗及投保公共意外險(第10點)。
(11) 事故傷害防制及處遇(第11點)。
(12) 主管機關每年自行或委託稽查(第12點)。
(13) 違規之列管與處理(第13點)。
(14) 企業經營者重大違規情節,致有發生重大損害之虞,而情況危急時之消費者保護法適用(第14點)。
4. CNS12642、CNS12643國家標準及《公共工程施工綱要規範》
經濟部標準檢驗局對於兒童遊戲場相關設備訂定2項國家標準:分別為《公共兒童遊戲場設備》(CNS12642)國家標準與《遊戲場舖面材料衝擊吸收性能試驗法》(CNS12643)國家標準。另行政院公共工程委員會訂定之《公共工程施工綱要規範》中,訂有第11481章「兒童遊戲設施」專章規定,說明公共工程於進行兒童遊戲設施工程之材料、施工、設備安裝等工作時,應遵循之規範。
5.《建築法》第77條之3及《機械遊樂設施設置及檢查管理辦法》
「機械遊樂設施」為《建築法》第7條所定雜項工作物之一,該法第77條之3規定:機械遊樂設施應領得雜項執照,由具有設置機械遊樂設施資格之承辦廠商施工完竣,經竣工查驗合格取得合格證明書,並依規定投保意外責任險後,檢同保險證明文件及合格證明書,向直轄市、縣(市)主管建築機關申領使用執照;非經領得使用執照,不得使用。另外,尚應置專任人員負責機械遊樂設施之管理操作及機電技術人員,負責經常性之保養、修護,並應定期委託專業檢查機構、團體實施安全檢查。並於同法第91條第1項第5款至第10款對違反相關規定者,訂有罰則。另內政部依第77條之3第5項授權訂有《機械遊樂設施設置及檢查管理辦法》,以為規範。
(三)管理遭遇的問題
1. 《兒童遊戲場設施安全管理規範》在法位階上僅屬《行政程序法》第159條所稱之行政規則,乃中央主管機關基於職權就其主管業務涉及其他相關機關權責部分,所作之跨機關協調與分工機制,並無強制力,亦無法訂定罰則。對於非政府機關(構)所設之兒童遊戲場,根本無法發揮規範功能。
2.《建築法》雖就「機械遊樂設施」訂有設置、檢查及管理等完整管理規範,並有相關罰則。惟主管機關內政部認為,依《機械遊樂設施設置及檢查管理辦法》第2條規定:機械遊樂設施係指建築基地內固著於地面或建築物,藉由動力操作運轉,供遊樂使用之下列設施:一、軌道式機械遊樂設施:指雲霄飛車、單軌電車、水上飛船及其他循軌道運動之設施。二、迴轉式機械遊樂設施:指旋轉馬車、咖啡杯、飛行塔、離心輪及其他以單一或多圓心迴轉運動之設施。三、吊纜式機械遊樂設施:指纜車、觀覽車及其他以鋼索(鍊)懸吊運動之設施。四、其他經中央主管建築機關認有管理必要之機械遊樂設施。有關前述新竹購物中心發生之「飛天椅」傷害事件,因該設施非屬建築基地內固著於地面或建築物之設施,故非屬建築法所管範疇。
3.附設兒童遊戲場及遊樂設施之場域繁多,除在公園、綠地、廣場、公立學校等由政府機關、公立學校所設置者外,尚包括私立幼兒園、補習班、各營業場所、公寓大廈等處所設置者,以及前述收費之營利性兒童遊戲場與臨時性機械遊樂設施。衛生福利部雖為《兒童遊戲場設施安全管理規範》主管機關,惟涉及主管機關龐雜、管理標的繁多,加上該規範並無強制力,以致無法有效發揮管理功能。
四、建議事項
(一)機械遊樂設施應屬《建築法》規範範疇
按《建築法》第7條規定:「本法所稱雜項工作物,為營業爐、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、『機械遊樂設施』、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」其定義並未如同第4條對建築物係以「定著於土地上或地面下」為要件,又其所例示之雜項工作物中,亦不乏具有臨時性質者,如廣告物、挖填土石方工程等。另衡酌「臨時性」機械遊樂設施之性質、機能及結構與目前已納管之機械遊樂設施相近,且涉及機電、結構及力學等專業,恐非社政機關所能勝任,基於專業分工考量,爰建議可將《機械遊樂設施設置及檢查管理辦法》第2條「建築基地內固著於地面或建築物」之文字酌予刪除,俾將此類機械遊樂設施納歸《建築法》規範。
(二) 強化兒童遊戲場設備及遊樂設施的源頭管理
目前政府機關、公營事業機構、公立學校辦理兒童遊戲場設備及遊樂設施採購工程時,均應依行政院公共工程委員會訂定《公共工程施工綱要規範》第11481章「兒童遊戲設施」規定辦理,以符合經濟部標準檢驗局所定之國家標準,惟過於制式化的結果,造成不具特色的「罐頭遊具」充斥於各地公園及校園中。若要設置較具獨特性的新型遊樂設施,恐因該設施須通過國家檢驗標準、不具規模經濟、價格較高等而使設置單位卻步。有鑑於此,建議衛生福利部及經濟部可鼓勵國內兒童遊戲設備廠商引進、設計多樣化的遊樂設施,並輔導取得國家標準驗證,從貨源開始管理,使市面販售的遊樂設施都能兼具安全與創意。
(三)建議於《兒童及少年福利與權益保障法》增訂管理法源
鑒於《兒童遊戲場設施安全管理規範》無強制拘束力,各機關權責劃分不清,致各地方政府稽查成效有限,查委員王育敏等人曾於第8屆及第9屆提出「兒童遊戲場安全管理條例草案」,針對兒童遊戲場之經營管理、行政監督及罰則等予以明定,立意甚佳。
除立專法之途徑外,本文建議尚可就現行《兒童及少年福利與權益保障法》增訂相關管理規定,作為執法依據。承前所述,該法對於兒童遊樂設施之權責劃分已訂有規範,惟並未就應如何執行作進一步之具體規範(第29條即針對交通載具訂有規範,並於第91條之1定有罰則)。另考量全國現有兒童遊戲場或設置遊樂設施處所眾多,若未區別公有或私設、營利或非營利,均採一致之設置管理標準,並對違反規定者裁罰,恐將造成地方主管機關執行困難,並影響兒童遊戲設施設置者繼續設置之意願。是以,本文建議應將兒童遊戲場區分為營利性及非營利性並採不同強度之管理方式,亦即強化營利性兒童遊戲場之管理,要求投保公共意外責任保險,並配合直轄市、縣(市)主管機關隨時檢查,對於違反規定而有營業行為者處以罰鍰。至於公共場所及公寓大廈內所設置之非營利性兒童遊戲場及非機械遊樂設施之管理,則建議由衛生福利部會同目的事業主管機關(如內政部、教育部、經濟部等)建立安全管理機制;再由直轄市及縣(市)政府各權責機關依該機制分別就其所設置或經管事業所設置之兒童遊戲場進行檢查,並予輔導管理(如教育局就學校、補習班;工務局就公園、廣場;建管處就公寓大廈;商業處就營業場所非營利性設施)。建議條文如下:
◎增訂《兒童及少年福利與權益保障法》第28條之1:
Ⅰ.兒童遊戲場及非機械遊樂設施之設計、安裝及性能,應符合國家標準規定。
Ⅱ.中央主管機關應會同目的事業主管機關建立兒童遊戲場及非機械遊樂設施之安全管理機制;直轄市及縣(市)主管機關應依該規定對公共場所及公寓大廈內所設置之非營利性兒童遊戲場及非機械遊樂設施定期檢查,並予輔導管理。
Ⅲ.營利性兒童遊戲場負責人,應就其營業場所投保公共意外責任保險,並備置下列文件,以備直轄市、縣(市)經濟主管機關隨時檢查:
一、管理人員資料。
二、遊樂設施資料。
三、自主安全檢查表。
四、緊急事故應變計畫。
五、遊戲場設備符合國家標準之證明文件。
六、投保公共意外責任險之證明文件。
Ⅵ.前項前四款文件之項目、格式、應載明事項與保存年限、第六款之應投保範圍與金額及其他檢查相關事項之辦法,由中央主管機關會同經濟主管機關定之。
Ⅴ.第三項營利性兒童遊戲場,指提供非機械遊樂設施供十二歲以下兒童使用服務之收費遊戲場所。
◎增訂第90-3條(罰則)
經檢查違反第二十八條之一第四項所定辦法規定而有營業行為者,由經濟主管機關處該兒童遊戲場負責人新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰,並命其限期改善,屆期未改善者,得按次處罰。