野生動物保育法有關棲地保育之研析
撰成日期：107年4月
更新日期：107年4月30日
資料類別：議題研析
作者：陳淑敏
編號：R00409
一、議題：野生動物保育法有關棲地保育之研析
二、議題所涉重點
隨著開發工程、棲地受干擾和生態環境改變，已於97年被列為瀕臨絕種保育類野生動物之石虎，路殺意外時有所聞，經統計106年全國共有13起，今年短短4個月已有5起，引起社會大眾相當程度關注。故任何與石虎族群及棲地相關之開發、活動都攸關石虎存續，因此保護棲地刻不容緩。繼台中市政府於3月率先通過「台中市石虎保育自治條例」(草案)後，本（4）月苗栗縣政府亦通過「苗栗縣石虎保育自治條例（草案）」，因苗栗縣石虎數量推估約佔全台數量6成以上，是石虎重要棲地之一；學者認為苗栗地區的石虎族群維繫，對台灣石虎族群存續是首要工作，也具淺山生態系及瀕危物種保育的指標性意義。苗栗縣政府表示將參考行政院農業委員會林務局委託學者專家所做之石虎棲地保育評析，公告劃設石虎棲地，希望透過自治條例的明確規範，深化石虎保育，增加石虎族群數量；並規範未來縣府各機關興辦公共工程開發面積為1公頃以上或道路長度逾1,000公尺，且位於石虎棲地者，應在規劃初期諮詢石虎生態保育專家，採取對環境友善工法，以期降低對石虎衝擊。且4月3日台中市政府與苗栗縣政府為石虎保育簽署「跨域石虎保育合作意向書」，擴大石虎保育地區。然103年結合野生動物重要棲息環境以及民間參與的石虎野生動物棲息地保育方案，辦理說明會時，與會之通霄鎮及三義鄉居民壓倒性反對，憂阻礙開發，認為棲息地和地方發展產生衝突，且石虎主要分布與棲地卻又多數屬於私有地，故完善配套措施實屬重要。
三、議題所涉法律
《野生動物保育法》
四、議題簡要研析
（一）石虎又稱做豹貓、山貓，是除了可能滅絕的雲豹外，台灣僅存的原生貓科動物，原本是全台普遍分布的物種，短短不到100年的時間，因棲地大量開發碎裂化，面臨許多生存威脅，已被列為瀕臨絕種的保育類動物，棲地被破壞應為關鍵所在。現行開發案之環境影響評估結果，對於生態與野生動物保育工作是一大戕害，故催促環境影響評估法儘速修法與保育之聲浪此起彼落。根據以往石虎分布文獻，石虎廣泛分布在台灣全島的低海拔山區，然而現今只能在苗栗、台中、南投及彰化淺山區域發現行蹤。石虎的危機也是其他淺山生物所面臨的難題，這些危機包括：棲地大量開發碎裂化、過馬路被車撞死路上、獸鋏危害、流浪貓狗的競爭、獵人捕捉。農委會特有生物研究保育中心推估，全台石虎剩不到500隻，然有學者認為僅存300隻，亟需保育；依長期研究石虎保育之學者認為石虎族群數正急遽縮小，顯示保育的迫切性，依據現有的調查研究，無法確實計算台灣還剩下多少石虎，僅知石虎分布區域約有354~524隻。然而，人為開發最嚴重的地區也正是淺山生態系，在致力經濟發展之際，環境影響評估機制更應該發揮其最大效能，方能保護野生動物保育環境。因路殺事件頻傳，交通部公路總局和特生中心首度合作，在苗栗、南投、臺中展開3年路段改善計畫。公路總局近年闢路時承受不少壓力，道路開闢時常切割生物棲地，動物穿越時造成路殺，環團和民眾開始關注闢路重要性，公路總局也認為交通需求要兼顧生態環境，但做工程的對生態不熟悉，因此借重特生物中心專業，協助野生動物調查研究。
（二）依據世界自然保育聯盟(IUCN)資料，造成物種絕滅最主要原因有：原始棲地被干擾或破壞、過度獵捕、外來種的引入威脅到原生種的生存…。保護物種多樣性最直接的途徑是保護其棲地，以自然保育為目的所劃設之保護區，可分為自然保留區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、國家公園、自然保護區等五類型，基上，野生動物保護區與野生動物重要棲息環境是不一樣的，由野生動物保育法第8條及第10條即可得知。野生動物棲息地遭受嚴重破壞及改變是現在所面臨最大的問題，如石虎活動的範圍也是人類利用最頻繁的土地，人為的開發、環境的改變，無可避免的衝擊石虎的棲息環境，最好是原地保育，讓牠們在適合的棲地存活。但仍有許多的開發計劃未經評估對野生動物之影響，進行工程時亦未將生態因素考慮在內，即造成無法挽回之傷害。如99年後龍福祿壽殯葬園區在爭議中通過環評、103年台13線三義外環道，通過大面積石虎棲地，引起強烈抨擊。同年，裕隆三義廠的二期擴廠計畫進行環評，原本規劃使用78公頃的面積，預定地是生物熱點，確定有石虎棲息，引發關注。105年裕隆公司主動將面積調降為35公頃，只興建驗證道，並且自願進入二階環評，接受更嚴格的檢驗，於106年11月24日現場勘查及公聽會。105年公路總局提出原路拓寬的方案，不擾動石虎棲地，希望交通與生態雙贏。目前苗栗還有3座寺廟在開發審議，分別為中華國際佛教聞修正法會覺行寺、佛教仁欽多吉仁波切基金會寶吉祥佛寺，以及福智團體的月稱光明寺；其中以月稱光明寺是3案中面積最大的一案，第一期14公頃，已經通過環評，106年9月動工。第二期大約34.5公頃， 106年12月第二期開發計畫進行環評。會議上，環評委員質疑生態調查不夠確實，每年都會通過基地上方的灰面鵟鷹，在環說書中並沒有提及、調查石虎的相機點位分布不均，只在基地外圍西南側，東側、南側等有森林綠地的地方都沒有紀錄。最後決議，進入二階環評。（環境資訊中心，公視記者：陳佳利、賴冠丞，上稿編輯：鄒敏惠，石虎之光 棲地消失是當前最大危機，發表日期： 107年1月15日，http://e-info.org.tw/node/209480）。顯見環境影響評估對於野生動物保育並未確實，然為何這些開發案雖位處生態與野生動物保育極為關鍵之位置，卻都還能通過環境影響評估成為合法開發案？令人質疑的是所作成之環境影響評估是否確實瞭解當地之生態及野生動物保育呢？甚至未來即將實施之前瞻計畫，是否應在這方面多加留意？誠如上述公路總局所言做工程的對生態不熟悉，須借重專業協助野生動物調查研究，並參採美國法律要求開發之前必須諮詢相關保育主管機關，提供另外一種棲地保護的方式。
五、建議事項
（一）鑑於工程單位對野生動物保育專業知識恐有不足，故應適時引進專業人員參與機制，建議修正野生動物保育法第8條第1項規定為：「在野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用，應擇其影響野生動物棲息最少之方式及地域為之，不得破壞其原有生態功能。必要時，主管機關應通知所有人、使用人或占有人實施環境影響評估。環境影響評估前應諮詢野生動物保育諮詢委員會。」
（二）目前台中市政府及苗栗縣政府為保育石虎而訂定「石虎保育自治條例」草案，將公告劃設石虎棲地，此與野生動物保育法第8條第4項規定：「第一項野生動物重要棲息環境之類別及範圍，由中央主管機關公告之；變更時，亦同。」顯有不符，且依同法第10條第1項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬訂保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」此外，同法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」爰建議修正第8條第4項為：「第一項野生動物重要棲息環境之類別及範圍，由主管機關公告之；變更時，亦同。」
二、議題所涉重點
隨著開發工程、棲地受干擾和生態環境改變，已於97年被列為瀕臨絕種保育類野生動物之石虎，路殺意外時有所聞，經統計106年全國共有13起，今年短短4個月已有5起，引起社會大眾相當程度關注。故任何與石虎族群及棲地相關之開發、活動都攸關石虎存續，因此保護棲地刻不容緩。繼台中市政府於3月率先通過「台中市石虎保育自治條例」(草案)後，本（4）月苗栗縣政府亦通過「苗栗縣石虎保育自治條例（草案）」，因苗栗縣石虎數量推估約佔全台數量6成以上，是石虎重要棲地之一；學者認為苗栗地區的石虎族群維繫，對台灣石虎族群存續是首要工作，也具淺山生態系及瀕危物種保育的指標性意義。苗栗縣政府表示將參考行政院農業委員會林務局委託學者專家所做之石虎棲地保育評析，公告劃設石虎棲地，希望透過自治條例的明確規範，深化石虎保育，增加石虎族群數量；並規範未來縣府各機關興辦公共工程開發面積為1公頃以上或道路長度逾1,000公尺，且位於石虎棲地者，應在規劃初期諮詢石虎生態保育專家，採取對環境友善工法，以期降低對石虎衝擊。且4月3日台中市政府與苗栗縣政府為石虎保育簽署「跨域石虎保育合作意向書」，擴大石虎保育地區。然103年結合野生動物重要棲息環境以及民間參與的石虎野生動物棲息地保育方案，辦理說明會時，與會之通霄鎮及三義鄉居民壓倒性反對，憂阻礙開發，認為棲息地和地方發展產生衝突，且石虎主要分布與棲地卻又多數屬於私有地，故完善配套措施實屬重要。
三、議題所涉法律
《野生動物保育法》
四、議題簡要研析
（一）石虎又稱做豹貓、山貓，是除了可能滅絕的雲豹外，台灣僅存的原生貓科動物，原本是全台普遍分布的物種，短短不到100年的時間，因棲地大量開發碎裂化，面臨許多生存威脅，已被列為瀕臨絕種的保育類動物，棲地被破壞應為關鍵所在。現行開發案之環境影響評估結果，對於生態與野生動物保育工作是一大戕害，故催促環境影響評估法儘速修法與保育之聲浪此起彼落。根據以往石虎分布文獻，石虎廣泛分布在台灣全島的低海拔山區，然而現今只能在苗栗、台中、南投及彰化淺山區域發現行蹤。石虎的危機也是其他淺山生物所面臨的難題，這些危機包括：棲地大量開發碎裂化、過馬路被車撞死路上、獸鋏危害、流浪貓狗的競爭、獵人捕捉。農委會特有生物研究保育中心推估，全台石虎剩不到500隻，然有學者認為僅存300隻，亟需保育；依長期研究石虎保育之學者認為石虎族群數正急遽縮小，顯示保育的迫切性，依據現有的調查研究，無法確實計算台灣還剩下多少石虎，僅知石虎分布區域約有354~524隻。然而，人為開發最嚴重的地區也正是淺山生態系，在致力經濟發展之際，環境影響評估機制更應該發揮其最大效能，方能保護野生動物保育環境。因路殺事件頻傳，交通部公路總局和特生中心首度合作，在苗栗、南投、臺中展開3年路段改善計畫。公路總局近年闢路時承受不少壓力，道路開闢時常切割生物棲地，動物穿越時造成路殺，環團和民眾開始關注闢路重要性，公路總局也認為交通需求要兼顧生態環境，但做工程的對生態不熟悉，因此借重特生物中心專業，協助野生動物調查研究。
（二）依據世界自然保育聯盟(IUCN)資料，造成物種絕滅最主要原因有：原始棲地被干擾或破壞、過度獵捕、外來種的引入威脅到原生種的生存…。保護物種多樣性最直接的途徑是保護其棲地，以自然保育為目的所劃設之保護區，可分為自然保留區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、國家公園、自然保護區等五類型，基上，野生動物保護區與野生動物重要棲息環境是不一樣的，由野生動物保育法第8條及第10條即可得知。野生動物棲息地遭受嚴重破壞及改變是現在所面臨最大的問題，如石虎活動的範圍也是人類利用最頻繁的土地，人為的開發、環境的改變，無可避免的衝擊石虎的棲息環境，最好是原地保育，讓牠們在適合的棲地存活。但仍有許多的開發計劃未經評估對野生動物之影響，進行工程時亦未將生態因素考慮在內，即造成無法挽回之傷害。如99年後龍福祿壽殯葬園區在爭議中通過環評、103年台13線三義外環道，通過大面積石虎棲地，引起強烈抨擊。同年，裕隆三義廠的二期擴廠計畫進行環評，原本規劃使用78公頃的面積，預定地是生物熱點，確定有石虎棲息，引發關注。105年裕隆公司主動將面積調降為35公頃，只興建驗證道，並且自願進入二階環評，接受更嚴格的檢驗，於106年11月24日現場勘查及公聽會。105年公路總局提出原路拓寬的方案，不擾動石虎棲地，希望交通與生態雙贏。目前苗栗還有3座寺廟在開發審議，分別為中華國際佛教聞修正法會覺行寺、佛教仁欽多吉仁波切基金會寶吉祥佛寺，以及福智團體的月稱光明寺；其中以月稱光明寺是3案中面積最大的一案，第一期14公頃，已經通過環評，106年9月動工。第二期大約34.5公頃， 106年12月第二期開發計畫進行環評。會議上，環評委員質疑生態調查不夠確實，每年都會通過基地上方的灰面鵟鷹，在環說書中並沒有提及、調查石虎的相機點位分布不均，只在基地外圍西南側，東側、南側等有森林綠地的地方都沒有紀錄。最後決議，進入二階環評。（環境資訊中心，公視記者：陳佳利、賴冠丞，上稿編輯：鄒敏惠，石虎之光 棲地消失是當前最大危機，發表日期： 107年1月15日，http://e-info.org.tw/node/209480）。顯見環境影響評估對於野生動物保育並未確實，然為何這些開發案雖位處生態與野生動物保育極為關鍵之位置，卻都還能通過環境影響評估成為合法開發案？令人質疑的是所作成之環境影響評估是否確實瞭解當地之生態及野生動物保育呢？甚至未來即將實施之前瞻計畫，是否應在這方面多加留意？誠如上述公路總局所言做工程的對生態不熟悉，須借重專業協助野生動物調查研究，並參採美國法律要求開發之前必須諮詢相關保育主管機關，提供另外一種棲地保護的方式。
五、建議事項
（一）鑑於工程單位對野生動物保育專業知識恐有不足，故應適時引進專業人員參與機制，建議修正野生動物保育法第8條第1項規定為：「在野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用，應擇其影響野生動物棲息最少之方式及地域為之，不得破壞其原有生態功能。必要時，主管機關應通知所有人、使用人或占有人實施環境影響評估。環境影響評估前應諮詢野生動物保育諮詢委員會。」
（二）目前台中市政府及苗栗縣政府為保育石虎而訂定「石虎保育自治條例」草案，將公告劃設石虎棲地，此與野生動物保育法第8條第4項規定：「第一項野生動物重要棲息環境之類別及範圍，由中央主管機關公告之；變更時，亦同。」顯有不符，且依同法第10條第1項規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬訂保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」此外，同法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」爰建議修正第8條第4項為：「第一項野生動物重要棲息環境之類別及範圍，由主管機關公告之；變更時，亦同。」