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議題研析

從法官性騷擾案探討法官職務法庭組成之修正 撰成日期:107年5月 更新日期:107年5月3日 資料類別:議題研析 作者:呂文玲 編號:R00411
一、題目:從法官性騷擾案探討法官職務法庭組成之修正
二、所涉法律
法官法
三、探討研析
日前發生法官多次性騷擾女助理事件,經職務法庭再審後,由免職改判為罰款,引起輿論官官相護之批評,並有各種修法之建議,例如職務法庭之組成方式、審級制度,或改設於各審級等等。本院委員亦提出法官法修正草案,就職務法庭組成方式提出修正建議,認為職務法庭應引入參審法官,而該種參審法官由司法院法官遴選委員會遴選社會公正人士,提請司法院院長任命。按法官法草案當時於本院審議時,司法院即基於職務法庭採參審制有違憲之虞,況其屬新創之制度,非法官之人士參與職務法庭之審理難以適切執行其任務,認為不宜貿然引進參審制度。本文爰先從本院委員關切之法官職務法庭組成,尤其偏重參審制之爭議,提出研析意見。
(一)現行法官問責機制未發揮監督及淘汰法官之功能
法官法自民國100年7月6日制定公布,其定有第7章「職務法庭」專章,自法官法公布後1年施行,司法院爰於101年7月6日設置職務法庭。依法官法之制度設計,其於全國設單一之職務法庭,並無層級。依法官法第48條所定職務法庭之組成,係以公務員懲戒委員會委員長為審判長,與具備實任法官10年以上資歷之法官4人任陪席法官組成合議庭行之,亦即,職務法庭之組織,由法官5人組成合議庭審理及裁判。職務法庭屬一級一審,其判決或裁定後,即告確定,不得上訴或抗告。惟法官法第61條至第68條,針對職務法庭之判決定有再審之訴制度。
法官法第1條規定,法官與國家之關係為法官特別任用關係,以彰顯法官身分之保障及執行職務之獨立,與一般公務人員與國家間係上命下從之職務關係不同。惟有權力即應有制衡,司法權在外部有其他權力例如立法權、監察權等之監督,在內部經過司法權體系之分權,亦可設相關制衡方式。而基於法官身分之特殊性,法官法於制定之時,即參採德、日等國之法制,規劃法官特有之問責制度。
法官法就法官執行職務或相關言行若有嚴重違失或違法,定有多元問責機制,例如職務評定、監督、自律、評鑑及懲戒機制。然而,前述問責機制自法官法施行至今,以法官職務評定機制為例,法官法第74條規定,法官職務評定分為良好及未達良好兩種等級,而自民國101年至105年職務評定結果,職務評定為良好者(晉級並給與獎金),高達97.35%至98.14%,與法官適用公務人員考績法時考績列甲等及乙等者(獎懲結果亦為晉級並給與獎金),僅低1%至2%,差異不大。而依司法院網站之數據,職務法庭自101年7月6日至104年12月底,僅27案,其中懲戒案件亦僅有20件,而此3年半期間已終結之15件中,判決結果最多者為應受申誡處分者,共5人,其他則為應受撤職處分者3人,受休職處分者3人,受降級處分者3人,受減俸處分者1人,受到懲戒之比率相當低,其究竟有無發揮功能,實值得質疑,而因近日法官性騷擾女助理事件,此種涉及淘汰不適任法官之職務法庭懲戒制度,尤其被提出檢討。
(二)司法權內部組織已有引入外部參與機制
職務法庭目前係由職業法官5人進行審理及裁判,惟法官法所定內部行政組織,例如法官人事審議委員會、法官遴選委員會及法官評鑑委員會等,均已引入外部參與機制。具體言之,有關法官人事審議委員會,依法官法第4條規定,其審議法官之任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲、專業法官資格認定或授與、延任事項及其他事項,而該會之組成除司法院院長指定之人選、法官代表外,並包括學者專家3人。有關法官遴選委員會,依法官法第7條規定,其掌理法官之遴選,除由考試院代表、法官代表、檢察官代表等所謂官方代表外,並有律師代表、學者及社會公正人士等外部代表。至於法官評鑑委員會,其掌理法官之評鑑,依法官法第33條規定,法官評鑑委員會成員除有法官、檢察官外,並有律師、學者及社會公正人士等外部人員組成。
四、建議事項
按訴訟制度如全由職業法官擔任審判之職權,雖有憲法外在獨立性之保障,惟其內在獨立性卻常受到法官本身心證之影響,而有獨斷偏離社會而誤為裁判之風險。故非職業法官參與審判之制度,為節制司法之手段,具有預斷排除之作用,符合民主法治國家保障人民權利之基本精神。本文認為職務法庭可採參審制,理由如下:
(一)在憲法層次上,尚無職務法庭成員必須為職業法官之強制要求。按司法院釋字第378號解釋理由書謂:「所謂法院固係指由法官所組成之審判機關而言,惟若因事件性質在司法機關之中設置由法官與專業人員共同參與審理之法庭或類似組織,而其成員均屬獨立行使職權不受任何干涉,且審理程序所適用之法則,亦與法院訴訟程序所適用者類同,則應認其與法院相當。」該號解釋並舉律師懲戒委員會、律師懲戒覆審委員會分別設於高等法院及最高法院,其性質上雖屬於法院所設之職業懲戒法庭,惟其組成員不以職業法官為限,此自律師法第52條第2項授權訂定之律師懲戒規則,其第2條規定各該懲戒委員會之成員除法官及檢察官外,尚有律師或學者,即可得知。準此,憲法第80條僅有規定法官須超出黨派以外,依法獨立審判,並未規定僅有職業法官始能審判。
(二)我國憲法雖未有非職業法官參與審判之明文,惟若以法律明定,應即無違憲之虞。因國民為國家統治主體,而司法權之行使乃主權之行使,基此國民主權原理,國民自有參與司法之正當性。而司法功能之發揮既然涉及國民訴訟基本權之實現,司法權自不得免於國民之共同監督。依法治國原則之依法行政原則,只要相關司法程序具有立法之依據或授權,即可與國民意志相連結,而符合民主原則,並非一定須至憲法保留之層級。
(三)非法官參與司法審判並無違反憲法所定法官審判獨立原則,按憲法第80條規定,法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉,而參與審判之國民,亦應依法獨立審判而不受任何干涉,故縱國民與職業法官合議認定事實、適用法律與量刑宣判,其性質與職業法官數人合議,各自依法獨立行使職權,尚無不同。
(四)非法官參與審判制度並無違反憲法對司法權及法官身分之保障,按憲法第77條雖規定,司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒,然憲法僅要求司法權於組織上,應由國家最高之司法機關及所屬之各級法院掌理訴訟之審判案件,尚非謂國民不得參與審判,而法官法就司法權內部分權組織早就引入外部參與機制。另憲法第81條規定,法官為終身職,非受刑事或懲戒處分或禁治產之宣告,不得免職;非依法律,不得停職、轉任或減俸。本條法官身分之保障,係以職業法官為前提,參與審判之國民無憲法終身保障之問題,故本條亦無法作為憲法有意禁止無身分保障之一般國民參與審判的依據。
(五)參審員雖非職業法官,不適用憲法第81條規定,惟其既仍應獨立審判,不受任何干涉,則為促使參審員獨立行使審判之職權,除應以法律明定其依法獨立審判之義務外,制度上亦應提供相當之保障或減輕審判責任(例如參審員之審判行為與職業法官相同,依國家賠償法第13條規定,限於侵害人民自由或權利,經判決有罪確定者,以減輕審判責任等),惟此均屬採納參審制度應有之配套措施,尚非參審制度是否違憲之問題。
司法院自民國83年起即開始研究參審制之可行性,前後研擬刑事參審試行條例草案、專家參審試行條例草案、國民參審試行條例草案,其後轉變方向,曾於本院第8屆時提出人民觀審試行條例草案,惟因屆期未完成議決而未繼續審議。迨至本院第9屆,司法院、行政院通過國民參與刑事審判法草案送本院審議。該草案即引入由一般國民抽選產生之國民法官,由其與職業法官共同參與刑事審判,以充分彰顯國民主權之理念,並使法院審理與評議過程更加透明,促成提升民眾對司法之信賴。以此改變之情勢觀之,引入外部參與為時勢所趨。目前本院委員就法官法有關職務法庭之組成方式提出修正草案,雖與國民參審之設計不盡相同,但其認為職務法庭不應全由職業法官組成,以避免觀點偏頗,並擬藉由外部參與,進而強化不適任法官淘汰機制,與此立法趨勢相同。

撰稿人:呂文玲


「從法官性騷擾案探討法官職務法庭組成之修正」(議題研析)
書 面 意 見 表
單位:法制局 提供日期:107.4.16
姓名:陳世超 職稱:助理研究員 聯絡分機:1821
針對日前法官性騷擾女助理之職務法庭改判所引起之輿論批評,委員提案係從職務法庭組成方式提出修正建議,此不失為解決方式之一。另為避免職務法庭獨斷或誤判,立法政策上或可思考是否繼續維持職務法庭一級一審制之設計,分述如下:
就公務員懲戒委員會對懲戒案件之議決未設上訴救濟制度,雖司法院釋字第396號解釋認為訴訟救濟之審級制度,並非訴訟權之核心,係屬立法形成自由,因而認定公務員懲戒委員會僅有一級一審,並未違憲。
惟司法院釋字第574號許宗力大法官協同意見書則認「在某些領域,如果法院的裁判,其功能不是在於救濟,而是在處罰人民,例如本院公務員懲戒委員會議決的懲戒處分,或普通法院刑事庭的第一審有罪判決,則其情形事實上與行政權作成限制人民權利之行政處分沒有兩樣,都構成公權力對人民的初次權利侵害,此時受侵害之人民自有根據憲法保障之訴訟權請求另一審級法院救濟之權利,如果還是堅持一級一審,不讓人民有請求另一審級法院審查該處罰人民之法院的判決(或議決),以謀求救濟之機會,即與權利救濟之拒絕無異,有牴觸訴訟權之保障之虞,尚不能以審級制度不屬訴訟權核心內容,而係委諸立法裁量為由,脫免違憲指摘」。
亦即,訴訟目的如在於權利侵害的救濟,則審級制度,應非屬訴訟權保障核心範圍,而屬立法形成自由;訴訟目的如不在於權利侵害的救濟,而係處罰(例如懲戒、刑事有罪判決),則未給予請求另一審級法院救濟機會,恐有牴觸訴訟權保障之虞。
司法院釋字第752號解釋即認「人民初次受有罪判決,其人身、財產等權利亦可能因而遭受不利益。為有效保障人民訴訟權,避免錯誤或冤抑,依前開本院解釋意旨,至少應予一次上訴救濟之機會,亦屬訴訟權保障之核心內容」。
故未來檢討職務法庭之設計時,立法政策上或可一併思考是否繼續維持職務法庭一級一審制之設計,以避免錯誤或冤抑。


「從法官性騷擾案探討法官職務法庭組成之修正」(議題研析)
書 面 意 見 表
單位:法制局 提供日期:107.4.16
姓名:方華香 職稱:助理研究員 聯絡分機:8627
一、外部參與並不等同於國民參與,可能是專家參與,例如:時力黨團提案修正法官法第48條規定,係引進長期參與司法改革、人權、公益或弱勢議題之社會公正人士參與,而非如國民參與刑事審判法草案之一般國民參與。建議兩者予以區隔,不宜混談。
二、建議明定職務法庭組成之性別比例。
三、本院委員針對本件性騷擾案之職務法庭組成,另一關注重點為,職務法庭之審理法官與被懲戒法官之友好關係。亦即,為免外界有官官相護疑慮,職務法庭法官之迴避規定及迴避範圍問題,應否有別於一般訴訟法規定,而於此處明文為更嚴格規定為宜?


「從法官性騷擾案探討法官職務法庭組成之修正」(議題研析)
書 面 意 見 表
單位:法制局 提供日期:107.4.18
姓名:張裕榮 職稱:副研究員 聯絡分機:8639
一、題目:「法官職務法庭組成之修正方向」研析
二、所涉法律:法官法第47條、第48條
三、探討研析
(一)緣起
本案起因於台北高等行政法院前法官性騷擾女助理,卻獲職務法庭判決「保住」官位,受命法官上節目大談「不迎合輿論的判決才顯法官的偉大」,引起外界狂轟。立委與民間司改會召開記者會,公布《法官法》評鑑章修正草案,增訂將「國民法官」納入職務法庭,並增加懲戒種類。茲以「職務法庭之組成」為核心析論之。
(二)現行職務法庭之組成
依法官法第47條第1項規定,司法院設「職務法庭」。職務法庭於司法院組織法雖無明文,在功能上,職務法庭應屬常設之專業法庭,而非司法院內部不具獨立性之行政幕僚單位,其地位類似司法院依刑事補償法所設之「刑事補償法庭」。
遴選法官擔任職務法庭法官之程序由司法院法官遴選委員會負責,為避免受本位觀點之侷限,或被誤認為有所偏頗,故《法官法》明定由司法院院長、考試院代表、法官代表、檢察官代表、律師代表、學者及社會公正人士所共同組成之司法院法官遴選委員會負責遴選,遴定法官12人(每審級各4人),提請司法院院長任命,任期3年(法官法第48條)。
(三)為增加人民對司法公信力,引進國民法官制度:
引進國民法官之思考方向,主要是冀期藉由增加「外部監督機制」,強化職務法庭法官組成之多面向以符合正當性要求。現行《法官法》中規定,司法院有若干引進外部監督機制的作法,例如:人事審議委員會 (第4條)、法官遴選委員會 (第7條)、法官評鑑委員會 (第33條)等。引進外部監督機制之主要目的,在避免本位主義與官官相護,但也僅限於前述委員會,至於像職務法庭、刑事補償法庭等專業法庭之組成成員,仍以法官為限,此乃採行職業法官制下當然解釋。簡言之,除非打破職業法官制的框架,否則參審制無法在我國有進一步開展的可能,這是首先必須面臨的問題。
(四)外國(日本)立法例:
鄰國日本對法官之彈劾或懲戒各有不同制度設計與法律依據(裁判官彈劾法、裁判官分限法即法官身分法)。日本的地方、家庭及簡易裁判所 法官懲戒由高等裁判所審理,高等及最高裁判所法官懲戒由最高裁判所大法庭審理(裁判官分限法第3條、第4條)。進言之,在日本負責彈劾或懲戒法官的人員組成亦有不同,法官彈劾是由國會負責行使;而法官懲戒則由上一級裁判所或最高裁判所負責。

以法官懲戒為例,我國與日本比較其異同:
內容種類 日本(裁判官分限法) 我國(法官法)
組成人員 高等法院:法官5人
最高法院:大法庭 公懲會委員長及法官4人組成合議庭
審理機關 地方、家庭及簡易法院法官:高等法院
高等及最高法院法官:最高法院大法庭 司法院職務法庭
審理範圍 警告或1萬日元以下罰款 一、法官懲戒之事項。二、法官不服撤銷任用資格、免職、停止職務、解職、轉任法官以外職務或調動之事項。三、職務監督影響法官審判獨立之事項。四、其他依法律應由職務法庭管轄之事項。
得否不服 得上訴 除再審外,一審終結
值得注意的是,在日本負責法官懲戒的是上一級的法院負責,甚至高等及最高法院法官的懲戒,是由相當於我國司法院大法官的最高法院大法庭15名法官負責,如此設計的目的,就是在避免官官相護。反觀我國《法官法》,姑且不論經過司法院法官遴選委員會遴定的法官12人任期3年所可能產生的的弊端。陪席法官至少一人但不得全部與當事人法官為同一審級(法官法第48條第2項)。換言之,同一審級的法官可能達到3人以上,此人數已超過評議可決的半數,此項規定顯然與日本法的設計相左,雖無法證明卻似也難免遭致「官官相護」之譏的疑慮。
四、建議事項:
(一)若欲將法官職務法庭,改採為「國民」參審制,首先必須克服的是職業法官制度的改變。固定由公務員懲戒委員會的委員長擔任審判長,及陪席法官4人組成合議庭是否過於僵化且易生流弊,容有討論餘地。此外,日本法制所採由上一級法院審理以防官官相護的作法,值得做為比較法觀察的題材。倘若屈服於目前無法改變職業法官制的現實下,允宜從現行職務法庭的設置、審理者與被審理者思考。
(二)建議條文:
1、《法官法》第47條
高等法院及其分院、最高法院、最高行政法院、或公務員懲戒委員會設職務法庭。
職務法庭審理下一審級法官之下列事項:
一、法官懲戒之事項。
二、法官不服撤銷任用資格、免職、停止職務、解職、轉任法官以外職務或調動之事項。
三、職務監督影響法官審判獨立之事項。
四、其他依法律應由職務法庭管轄之事項。
對職務法庭之裁判,不得提起行政訴訟。
最高法院、最高行政法院法官或公務員懲戒委員會委員有第二項所列情事時,由司法院大法官審理。
2、《法官法》第48條
職務法庭之審理及裁判,由受審理法官之上一級職務法庭法官五人組成合議庭行之。
司法院大法官懲戒案件之審理,應全部以最高法院、最高行政法院法官或公務員懲戒委員會委員五人充之。
各法院院長不得為職務法庭之成員。
職務法庭之事務分配及代理次序,由全體職務法庭法官決定之。
職務法庭法官遴選規則由司法院定之。