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議題研析

建立性騷擾吹哨者保護法制之研析 一、題目:建立性騷擾吹哨者保護法制之研析
二、所涉法律:
性別工作平等法、性騷擾防治法
三、探討研析:
(一)近來發生之臺北高等行政法院(北高行)前法官陳鴻斌被控對女助理性騷擾案,引發各界關注,主因在於其騷擾行為早在北高行的法官助理及職員間傳開,圈內人熟知者眾,為何無人出面吹哨?知悉者為何不敢出面揭弊並及早阻止?各界對於性騷擾吹哨者保護法制是否周全乃存疑義,爰有檢討之必要。
(二)所謂吹哨者(whistleblower),是指政府機關、民間企業或團體內部,為維護公共利益,揭露組織不法行為的僱員。而吹哨者一詞源自英國警察吹哨示警的行為,被英、美等國立法引用,成為內部人員基於公益而挺身揭弊的代名詞。英、美、日、韓等國,均定有類似吹哨者保護的相關法令,以保障勇於揭露內部不法的僱員,使他們免於遭受解僱、減薪等報復或其他不利對待。
(三)我國有關吹哨者保護相關法制乃明定於個別法律中,例如:勞動基準法第74條第2項規定:「雇主不得因勞工為前項申訴,而予以解僱、降調、減薪、損害其依法令、契約或習慣上所應享有之權益,或其他不利之處分。」但上開吹哨者保護限於適用勞基法之行業及違反勞工相關法令的揭弊,其適用範圍自屬有限。
(四)另性別工作平等法第36條規定:「雇主不得因受僱者提出本法之申訴或協助他人申訴,而予以解僱、調職或其他不利之處分。」該條規定雖可適用於公私部門,但相關保護規範,仍有所不足,蓋職場性騷擾揭弊與否,不能只憑個人之道德勇氣,更取決於吹哨者保護法制之建構及職場性別意識之提升。
四、建議事項:
(一)性騷擾之吹哨者保護不足部分可於現行法中修訂,或於未來制定專法時準用相關規定,以維護吹哨者之權益
我國對於吹哨者保障法制,係採個別立法方式,近來修法皆肇因於爆發社會矚目之重大食安、環保、民生、金融事件,針對單一事件所為之因應,例如:食品安全衛生管理法第50條、水污染防治法第39條之1、職業安全衛生法第39條、性別工作平等法第36條均明文禁止雇主因吹哨者之申訴或舉發,而予以解僱、調職或其他不利處分等報復性措施。
外國立法例,有採取概括立法模式者,如英國公益者吹哨者法、日本公益通報者保護法、韓國公益揭弊者保護法,針對所有產業一概普遍適用;美國係採取對不同產業個別立法模式,基於各產業生態、弊端事項及主管機關不同,個別規範舉報要件及差異化處理流程。
個別立法固然可視規範目的訂定相關保護措施,但是,可能因組織屬性、型態不同,保障要件及程序不一,對吹哨者之保護產生不週之疑慮;概括立法模式將吹哨者保護所有規定,諸如:弊端態樣、調查時程、舉證責任一概適用於各行各業,則有妨害企業商業活動進行及徒增商業經營成本之缺點,且缺乏彈性。
近來學者及實務界受外國法制影響,乃呼籲建構一套完整的吹哨者保護法制,以性騷擾之吹哨者保護為例,性別工作平等法之規範仍有不足之處,包括:無完整的身分保密措施、雇主對吹哨者所為不利處分之效力,未予明定、雇主對於所為不利處分與吹哨者揭露行為無關之事實,負舉證責任等。如為維護吹哨者之權益,可於該法中增訂相關規範,或於制定專法時準用相關規定,均可保障吹哨者之權益

(二)防治職場性騷擾是當今重要課題,宜於職場文化中建立尊重性別多元及個別差異之精神,以尋求各類性別在工作場所之和諧相處及良性互動
隨著我國經濟快速成長,異性的職業區隔現象已逐漸消除,尋求工作場所之和諧相處,已成為各方關注焦點。近來為落實性別平權並防範職場性騷擾,在法制上,性別工作平等法第13條第1項規定:「雇主應防治性騷擾行為之發生。其僱用受僱者三十人以上者,應訂定性騷擾防治措施、申訴及懲戒辦法,並在工作場所公開揭示。」雇主違反者,得依同法第38條之1第2項規定處以罰鍰。
此外,公私部門均已定期舉辦或鼓勵所屬員工參與性騷擾防治教育訓練,然而,職場性騷擾案件仍層出不窮,各類爭議仍不斷出現。可見各界仍未深刻認識職場性騷擾對工作場所產生之負面影響,未來實宜強化員工之性別意識,於職場文化中建立尊重性別多元及個別差異之精神,以尋求各類性別在工作場所之和諧相處及良性互動。 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

有關「建立性騷擾吹哨者保護法制之研析」意見
李麗莉
一、 關於性騷擾定義之法律,主要規定於性騷擾防治法第2條、性別工作平等法第12條及性別平等教育法第2條第4款,但三法定義各不相同,適用範圍亦不同。
二、 目前我國並無單一法律規範吹哨者通報及保護,而係散見於不同法規。法制上主要包括吹哨者誘因機制及保護機制二方面。
1. 在誘因機制方面:
(1) 為鼓勵民眾勇於檢舉不法,例如所得稅法、證券交易稅條例,另金管會訂定「金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點」、台灣證券交易所、櫃買中心及期貨交易所分別訂有「台灣證券交易所股份有限公司證券市場不法案件檢舉獎勵辦法」、「財團法人中華民國櫃檯買賣中心證券市場不法案件檢舉獎勵辦法」、「台灣期貨交易所股份有限公司期貨場不法案件檢舉獎勵辦法」對於檢舉證券、期貨市場之吹哨者頒發一定金額之獎金。前揭規定皆有鼓勵吹哨者檢舉不法,對其身分亦有保密要求,除稅法案件可依比例計算無上限規定外,獎勵金額皆不高,且皆無對民事或刑事上之保護措施。
(2) 若吹哨者本身亦是不法行為參與者,則透過責任減免方式揭發不法。例如證人保護法第14條、證券交易法第171條。
2. 就保護機制而言:
(1) 吹哨者若為企業員工時,勞動基準法第74條規定,雇主不得因勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令,向雇主、主管機關或檢查機構申訴,而予以解僱、降調、減薪、損害其依法令、契約或習慣上所應享有之權益,或其他不利之處分。惟其僅限於企業違反勞動法規之舉報。適用對象上亦僅限於適用勞動基準法之勞工方受保障,若非該法所稱之勞工,縱為資訊揭露亦不受保障。
(2) 性別工作平等法第36條規定,雇主不得因受僱者提出本法之申訴或協助他人申訴,而予以解僱、調職或其他不利之處分。水汙染防治法第39條之1,事業不得因廢(污)水處理專責人員或其他受僱人,向主管機關或司法機關揭露違反本法之行為、擔任訴訟程序之證人或拒絕參與違反本法之行為,而予解僱、降調、減薪或其他不利之處分。而受僱人曾參與依本法應負刑事責任之行為,而向主管機關揭露或司法機關自白或自首,因而查獲其他正犯或共犯者,減輕或免除其刑。職業安全衛生法第39條規定
,雇主不得對申訴之工作者予以解僱、調職或其他不利之處分。
(3) 證人保護法第15條,僅針對刑事吹哨者提供保護。政府機關依法受理民眾檢舉案件,而認為應保密檢舉人身分資料時,於案件移送司法機關或司法警察機關時,亦有保護身分規定;且證人保護法亦提供人身安全、短期生活安置之保護。另於第18條規定,意圖妨害或報復吹哨者到場作證,依其所犯之罪,加重其刑至1/2。
(4) 食品安全衛生管理法第43條規定,主管機關對於檢舉查獲違反本法規定者,除應對檢舉人身分資料嚴守秘密外,並得酌予獎勵。而檢舉人身分資料之保密,包括訴訟程序。
三、 吹哨者制度在美國存在已久,對於吹哨者保護分散於各種不同法律;而英國則係透過制定單一法律,統一適用於公、私部門中之組織內部不法資訊揭露行為。日本、韓國同樣以單一「公益通報者保護法」規範吹哨者保護機制。
四、 我國現行吹哨者法制係採分別立法之規範模式,於不同法令中鼓勵吹哨者勇於檢舉不法並對其提供保護。雖然採分別立法方式於個別法律中就不同型態之企業內部不法行為,規範不同之相應措施,或可更符合各法規之規範目的。但散見於各不同法規中,較容易因該規範於各該法中之僅有少數條文,一般人未必瞭解而遭忽視。反之,透過單一法規可明確其保護要件,統合吹哨者保護,更有利民眾瞭解。然而單一法律之制定,法制面應包括受保護之吹哨者範圍、受保護通報事實範圍、吹哨者通報程序、吹哨者獎勵與保護措施、違反保護吹哨者規範之罰則。
五、 法務部為反貪腐,鼓勵民眾免除恐懼勇於揭弊研擬「揭弊者保護法」草案。銓敘部認為衝擊機關組織文化、公務倫理及機關首長領導統御,建議法務部宜就各類衝擊,包括檢視法制面與相關法律競合或矛盾、英美法系國家立法實務情形、保護揭弊者是否合於臺灣國情等進行評估。
六、 事實上,就建立廉能政府與公共利益之目標,我國在許多法律呈現多元規範,但始終缺乏廣義之保障吹哨者之完整規範。原因可能在較深層之社會文化問題,2002年美國三名女性因揭發企業作假帳事件,成為世界矚目英雄;而在我國社會或許因懲惡揚善之傳統文化,吹哨者易被貼上「背叛者」、「抓耙子」標籤。因此,社會應重塑吹哨者角色,將其追求公益,表現為一種被期待之正義形象,才能真正發揮其賦予預警及監督功能。























有關「建立性騷擾吹哨者保護法制之研析」意見
陳淑敏
一、我國雖於食品安全衛生管理法、空氣污染防制法、勞動基準法及性別工作平等法等,分別有針對吹哨者保護之相關規定,然其適用範圍自屬有限;加上近來企業與金融業舞弊、財報造假案件頻傳,金管會持續推動吹哨者保護制度入法,接續金控及銀行後規劃擴大規定範圍,要求保險業者亦須建立吹哨者保護制度,顯見保護揭弊者與吹哨機制之安全性,已成為各界關注焦點,法務部廉政署已草擬揭弊者保護法草案,希望能透過法律來保護勇於揭發弊案的民眾,最大變革是將受理檢舉單位,從原有的檢、警、廉、調、監察院等公家機關,擴大到民意代表及有營業登記的媒體;但草案目前仍有許多反對聲浪,故本預計106年10月送至本院審議,但至今仍列在行政院處理中之法律案。
二、制定吹哨者保護專法俾以一體適用,應屬可行,參考國外之作法,目前已有美國、英國、澳洲、日本、加拿大、印度、南非、愛爾蘭及紐西蘭等,均分別制定相關法律。以美國1989年之揭弊者保護法,係採「公私分離規範」模式。英國1998年之公益揭露法,則採單一立法模式,並於同一部法律中同時規範公部門及私部門,並對不限特定領域之不法或不當情事,均納入規範。日本2004年之公益通報者保護法,規定公益通報之檢舉管道除可透過事業單位內部機制外,亦可透過對該通報之違法行為具有處分或勸導等權限之主管機關、大眾傳播媒體或消費者團體等外部單位。挪威2005 年之工作環境法,惟該國未如英國一樣制定揭弊者保護專法,而是將揭弊者保護機制納入通過之工作環境法。(國會圖書館,立法資源-外國法案介紹—公益揭露人保護法草案,2014年3月)值得注意的是,不少國家其吹哨者保護法制係一體適用於公部門及民間部門,例如日本、英國、澳洲、紐西蘭、韓國,似乎鮮有國家吹哨者保護法僅是針對私人企業或民間部門而定。(黃銘傑,吹哨者與法令遵循,全國律師21卷9期,2017年9月,第31頁)
三、雖然揭弊者保護法為反公部門貪腐行為及私人企業不法行為之重要機制,然性騷擾如有吹哨者加以舉發,應可避免當事人迫於直屬長官而不得不隱忍之現實壓力。個人認為被性騷擾者更應有吹哨者加以保護,故宜包含在吹哨者保護法內;因立法是在於保護揭弊者或舉發者,是著重在對象與程序等之機制,而非事件之類別,如國際非政府組織建議揭弊者保護法之最佳立法模式,內含之廣義定義為可檢舉之不法行為,包括損害或威脅公眾利益、貪污、財務不當行為以及其他法律、法規及倫理上的違常。若立法建議可參考以先進國家為主體的經濟合作組織(以下簡稱OECD)推動揭弊者法制,OECD在2012年公布一份研究建議,提供最佳實踐之立法六原則,包括訂立專法、定義揭弊者限於真實並且合理懷疑貪腐、保護揭弊者、檢舉程序、申訴專責機關、教育訓練等(葛傳宇,全球揭弊者法制之比較研究,軍法專刊第63卷第4期,2017年8月,第89頁)。