跳到主要內容區塊
:::

議題研析

美國國會研究服務處保密政策簡介 一、 題目:美國國會研究服務處保密政策簡介
二、 所涉法律
立法院組織法
立法院各委員會組織法
立法院職權行使法
三、 探討研析
美國國會研究服務處(Congressional Research Service, CRS)是美國國會智庫機構之一,隸屬於美國國會圖書館(Library of Congress),是支援國會立法的專業研究機構,由各學術領域的專家學者組成,提供國會議員各類問題的參考或研究,也應國會各委員會需要,提供特定法案分析與評估服務。另該研究服務處亦會針對國內外各類重大議題,預先進行深入研究,並採不定期方式出版各相關報告。美國國會研究服務處擁有約600餘位全職人員,具有各種不同專業,在國會立法過程中秉持客觀、公正、保密及超黨派原則,提供立法研究資料。美國國會研究服務處所提供的研究資料僅係服務國會議員立法之需,其職員必須遵守保守機密之規定,爰訂定特別保密政策(Policy on Confidentiality)[現行保密政策於2015年9月生效,將於2018年9月檢討修正]。由於,該研究服務處智庫研究報告對於現行美國政府政策做出深度研究,因而其所提之最終建議對於國會議員問政及監督政府方面有極大的助益。這些研究報告通常不會公諸於眾。
(一)國會研究服務處保密政策適用於全體工作人員
美國國會研究服務處之保密政策適用於其全體工作人員,不論是否為編制內之正式職員,所有為該研究服務處工作人員均必須遵守保密政策,即使是臨時人員(probationary period employees)、約聘人員(contractors)、實習生(interns)、駐處學者(resident scholars)、義工(volunteers)也必須嚴守保密政策,甚至連其他機構派遣至國會研究服務處的人員也應一體適用。
(二)保密政策為國會研究服務處任何時間均須遵守之原則
國會研究服務處員工必須將所有為國會工作的相關資訊視為機密資料。員工必須始終與使用者保持秘密關係,並且將收到的每個諮詢都視為保密關係之一部分。除非獲得國會研究服務處助理主任、或副主任、或其副手及主任顧問辦公室之明確許可,否則國會研究服務處諮詢的來源或內容及其回覆,無論是通過書面、口頭或電子通訊,均不得在國會研究服務處之外透露,即使是對其他國會辦事處、公眾、媒體或其他政府機關或官員,如律師、潛在的未來雇主、前國會研究服務處員工等,亦不得透露。
(三)國會研究服務處不同資料有不同保密級別
國會研究服務處不同研究資料有不同保密級別,舉例而言,國會研究服務處報告(CRS Report)也是專門為國會立法而準備的,因此其比其他類型的國會研究服務處工作(other types of CRS work),例如機密備忘錄(confidential memoranda),在其內容上有較低限制性的保密級別。因此,參加會議或提供簡報的國會研究服務處工作人員,對各種不同觀眾,包括一般大眾在內的,在不違反保密政策下,可以討論國會研究服務處報告內容。
(四)國會研究服務處內部研究資料不對外分享
保密原則在美國國會研究服務處的政策及實踐中以多種方式體現。國會研究服務處所有研究產出資料是刻意僅供國會使用,且如屬於向國會研究服務處要求量身訂做的研究資料,不能與任何人分享,除非經該項研究資料的請求人同意始可分享,因此該份研究資料並不會在國會研究服務處網站提供,同時它們也不會出現在為一般國會聽眾準備的清單中。鑒於這些內部研究資料是不可公開以及製作書面產品發表,因此視為內部研究資料,明確規定限制對外發行,並註明此類研究資料的用途僅供國會內部參考。國會研究服務處之研究案件惟有該研究服務處員工有權責能進入查閱,該等案件並存檔於電腦內予以安全加密,以記錄、追踪及保護案件,任何員工登錄均有紀錄可供事後回溯查考。同時電腦工作站、筆記型電腦及iPhone亦同受嚴格管制及監控,以防止未經授權的人侵入使用。
四、 建議事項(借鏡事項)
(一)國會研究服務處逐漸趨於開放
根據一份對全球智庫的研究報告(2016 Global Go To Think Tank Index Report)指出,美國民間智庫強大,國會研究服務處僅名列綜合榜第77位,但在全球政府所屬智庫中排名第4,僅次於世界銀行研究所(WBI),亞洲開發銀行研究所(ADBI)及挪威國際事務研究所(NUPI),是美國排名最高的政府智庫。1980年代人數最多時曾高達860名,以後逐漸減少,除編制人員外,美國國會研究服務處還聘用訪問學者之外部專家撰寫報告,其具體產出包括定向信息服務與國會內部發布的報告。根據法律,國會研究服務處的研究報告對外發布權在國會,其網站上不設檢索入口。以往很難在網路上找到國會研究服務處的研究報告,後來在某些公司和大學網站可以讀到國會研究服務處的報告,現在情況似有很大變化,可能由於一些民間壓力團體不斷努力要求其向社會公佈研究成果,現在其公開發佈的研究報告越來越多。儘管其仍然對一部分報告保密,但可公開報告數量已經很大,例如在美國科學家聯盟(Federation of American Scientists, FAS)網站有免費發布。
(二)國會研究服務處得力於外部專家及國家圖書館
國會研究服務處有數百專業人員的研究團隊,加上國會圖書館強大的專家和文獻資料服務為後盾,其主要功能定位其實就是為立法決策提供全面準確的資訊,而且大量是基礎性的資訊,重點並不在於拿出政策選擇或建議方案。
國會研究服務處作為國會的智庫,其服務背後堅實的基礎結構。首先就是國會圖書館,它不僅同時又是美國國家圖書館(許多國家這二者是不同體),而且也世界上最大的圖書館。國會圖書館對於國會研究服務處的研究服務之支撐是巨大的,而且不僅在文獻資料層面上。
對於涉及各方面專業知識的立法議題,國會研究服務處的研究報告一般只限於提供背景情況,經過整理的資料和一定的問題提醒,它也擁有一些專業政策分析專家,還聘用外部專家。相較於美國民間的大牌智庫,如蘭德公司有1700多名工作人員,國會研究服務處的全職人員600多人並不算多,但其隸屬於國會圖書館,得益於龐大的專業和輔助人力資源之支援,可以設想其立法決策得到極其強大的知識資料庫支持。
(三)國會研究服務處為立法機關內部專屬之智庫
作為立法機關專屬的智庫,國會研究服務處嚴格奉行行政及立法分立原則,並不對行政當局(國務院)服務,但根據法律國會議員有權這樣做。即使在議會民主的其它國家也並不是絕對的,例如日本國會圖書館的調查與立法參考局就不一樣,它主要為國會服務,但也為政府行政機關服務。
由於國會研究服務處的特殊性質,其研究報告不但不是唯一的、甚至可能不一定是其主要的服務形式;那些內部備忘錄、個別提供的簡報,研討會和培訓,以及數以萬計的電話和郵件也應該是重要的服務,同樣具有強大的決策支援功能。
國會研究服務處為國會及其議員提供專屬及訂做服務的智庫,與其他大多數著名智庫有明顯不同之處。大多數著名智庫都會希望擴大自己的影響,除了契約規定的情況外,都盡可能公開自己的研究報告(觀點、摘要等有關研究資訊),智庫研究人員還會或主動或被動在媒體上發表自己的觀點。國會研究服務處與眾不同,它沒有明星研究人員。一般而言,見不到以國會研究服務處人員的名義在外發表任何報告和期刊文章,僅在極為個別情況下提到作者在國會研究服務處工作過之經歷。這些說明國會研究服務處作用於決策幾乎完全是通過內迴圈,而其他大多數智庫則至少部分依靠媒體及社會輿論等外迴圈來影響決策。
撰稿人:曾耀民


張副研究員裕榮意見
本議題研析之重點為美國國會研究服務處(Congressional Research Service, CRS) 的特別保密政策(Policy on Confidentiality),因此應聚焦於保密政策的目的與內容。論述重點有四:
一、特別保密政策之目的,兼有「支持國會立法權對行政權之制衡」與「維持國會議員間或參眾兩院間之實質競合關係」。
特別保密政策是確保所有國會研究服務(CRS)員工體認到,為國會工作需保密是長期要求。保密義務範圍廣泛,例如:若未得到委託人明確同意,不得透露委託研究者是誰。國會研究服務處為研究所需向行政部門索取資料時,即使行政部門要求也不得透露,應向其解釋國會研究服務處的法定任務是為國會提供秘密研究及分析。另外,同一份秘密備忘錄也不得用來回答其他的國會(議員)諮詢。進一步要理解的是,堅持保密義務之目的為何?在沒有很多文獻可供參酌下,僅能推論,其一是為支持國會立法權對行政權之制衡;其二是為國會議員間或參眾兩院間維持實質競合關係。
二、負有特別保密義務者,包括正式職員與其他人員。
不論是否為編制內之正式職員,所有為該研究服務處工作人員均必須遵守保密政策,即使是臨時人員(probationary period employees)、約聘人員(contractors)、實習生(interns)、駐處學者(resident scholars)、義工(volunteers)也必須嚴守保密政策,甚至連其他機構派遣至國會研究服務處的人員也應一體適用。
三、任何時段,除受委託者明確許可外,特別保密義務任何時間皆不得透露。
負有特別保密義務者必須始終遵守,並將每個諮詢都視為保密關係之一部分。除非獲得委託者明確許可,否則國會研究服務處諮詢來源或內容及回覆,不得以任何形式(書面、口頭或電子通訊)對外透露,即使是對其他國會辦公室、民眾、新聞媒體或其他政府機關或官員等,亦不得透露。值得一提的是CRS同仁間的討論是被允許的。
四、國會出版研究報告的精簡版是特別保密義務之具體化。
為落實始終保密義務,對於研究過程中的備忘錄、簡報等資料,除非受到明確許可外,都需保持保密義務。即使是被動受詢問,義務者亦不得向他人承認,且不得在公開場合討論。即使是研究中的溝通過程亦不得公開披露。
茲提供二點建議:
一、因政治結構與國情環境不同,我國是否有引進特別保密政策之需要,應分別探討。
我國與美國的政經背景與民情風俗有所不同,所以CRS的特別保密政策能否適用,容有討論餘地。在強調資訊公開的社會裡,有關公共事務除有特別保密之必要外,透明公開是政策討論的基本前提。但是如果從立法者而言,對於立法院法制局、預算中心等內部單位所提供的專業資訊,在某些特殊情形下(例如委員質詢內容的專業諮詢),內部單位在質詢前對於行政機關是有保密的必要。至於,對委員的個別化服務內容(例如法律草案的建議),是否存在委員間的競合關係,則應會有不同看法。
二、法案評估應否簡略版呈現,見仁見智;議題研析能充分提供委員審查的資訊與意見。
美國CRS基於特別保密政策之規定,將提供給議員參考的書面報告,簡略版呈現。對照我國立法院法制局、預算中心等內部單位所提供的專業法案評估報告為例,目前法制局對於修法通過的「法案評估」已公開上網,「專題研究」不對外公開的作法,不盡相同。值得一提的是「議題研析」,目前都已經公開上網,由於議題研析所討論者經常是有時效性的時勢議題,對於委員質詢或法案審查有立即而實質的助益,因此這部分應無特別保密的需要。

胡副研究員文棟意見
有關對於「美國國會研究服務處保密政策簡介」議題研析,述及保密與開放之議題及國會圖書館之定位與職掌,其第2點有提出所涉立法院組織法等相關法律,茲研提意見如下:
一、關於保密與開放部分有關法律,可能涉及「檔案法」、「國家機密保護法」、「個人資料保護法 」、「行政程序法」、「政府資訊公開法」等,在借鏡美國國會研究處之相關制度時,似須檢視上開各該法律適用於我立法院國會圖書館之運作時,是否有扞格之處?有無不足而須予以補充,須特別在相關法制上予以規範或修法,將是不容忽視的法制整建工程。
二、有關國會圖書館掌理事項,依立法院組織法第22條規定:「國會圖書館掌理下列事項:一、關於立法書刊光碟資料之蒐集、管理及運用事項。二、關於立法報章資料之蒐集、管理及運用事項。   三、關於立法資料之分析、研究、檢索及參考事項。四、關於立法出版品之編纂及交換事項。五、關於國會圖書館館際合作事項。  六、其他有關圖書館研究、發展及服務事項。」及其組織編制,依第27條規定:「國會圖書館置館長一人職務列簡任第十二職等至第十三職等;副館長一人,職務列簡任第十一職等至第十二職等;秘書一人、編纂二人至四人,職務均列簡任第十職等至第十二職等;編審三人至四人,職務列簡任第十職等至第十一職等;科長三人,職務列薦任第九職等;專員五人,職務列薦任第七職等至第九職等;編輯八人至九人,職務列薦任第六職等至第八職等;科員九人至十二人,職務列委任第五職等或薦任第六職等至第七職等;辦事員九人至十二人,職務列委任第三職等至第五職等;書記三人至七人,職務列委任第一職等至第三職等。」如何引進本議題研析簡介美國國會服務處所述「國會研究服務處有數百專業人員的研究團隊,加上國會圖書館強大的專家和文獻資料服務為後盾,其主要功能定位其實就是為立法決策提供全面準確的資訊,而且大量是基礎性的資訊,重點並不在於拿出政策選擇或建議方案。」比對我國國會圖書館之職掌及編制,如何斟酌美國國會服務處制度之損益,審慎評估後,提出在立法院組織法具體之修法原則及建議,似更有參考之價值。
三、本議題研析第2點另述及所涉立法院各委員會組織法、立法院職權行使法相關法律,與本議題研析之關聯性,建議併請說明,俾茲周延。 


瀏覽數:39
修改日:2018/05/17 發布日:2018/05/17