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議題研析

缺水夢魘下水利法有關水權管理制度之檢討 撰成日期:107年5月 更新日期:107年5月30日 資料類別:議題研析 作者:吳欣宜 編號:R00435
一、題目:缺水夢魘下水利法有關水權管理制度之檢討
二、所涉法律
水利法
三、探討研析
陽光、空氣、水是人類生存的三大要素,根據聯合國《2017水資源發展報告》指出,由於人口急速成長、氣候變遷及城市化等影響,估計到2030年全球供水量將減少40%,2050年需要比現在多出55%的水才能維持全球運作,足見水資源危機已是全球亟需面對的嚴竣課題。
事實上,台灣平均年降雨量超過2,000毫米,按理說水資源應該是不虞匱乏。但因山坡陡峭、河川短促,且降雨時空分布極不平均,導致大部分雨水都迅速流入海洋,再加上地狹人稠,平均每?每人可分配之?雨?,僅為世界平均值的七分之一左右,成為全球排名第18位的缺水國家。
然而,台灣的水資源除患寡外,也患不均。長久以來農業用水是國內各用水標的之大宗,平均占總用水量的70%以上,隨著經濟發展與產業結構的改變,工商業用水之需求日益增加,且對缺水耐受度亦遠較於農業為低,因此每逢缺水之際,休耕與移撥灌溉用水形成常態,使得農業用水面?轉型與釋出的壓?。
近?來全球氣候變遷,旱澇災害交替頻繁,強度亦加劇,缺水已成為台灣年年揮之不去的夢魘。面對缺水問題,過去政府多側重於水資源供給面的措施與規劃,然因環境保護意識抬頭,興建水庫或大型堰壩等傳統蓄水設施不易,復因台灣地質脆弱、集水區管理和水土保持未落實,既有水庫平均淤積量約為29.5%,嚴重影響水庫蓄水功能。在水資源供給之擴張終有其侷限下,如何從需求面合理配置水資源,採取「以供定需」、「量入為出」之管理方式,進而提昇用水效率,是政府下一步應思考之方向,其中,水權制度即是主導水資源分配與利用的主要管理制度。
四、建議事項
(一)水資源總量管制、落實水權登記
按水為有限之天然資源,並非取之不盡、用之不竭,對於需要取用國家水資源者,除符合水利法第42條第1項各款規定免為水權登記之用水外,均應依同法第27條規定辦理水權登記,且依同法第 17 條規定,其用水量應以其事業所必需者為限。但在實務執行上,因各用水標的事業實際用水量之估算有其技術上之困難外,統計方式亦有不少探討與改進空間,例如農業用水中之灌溉用水量係以各農田水利會轄區內之引用水量計算,既非以實際用水量估算,亦無轄區外之量測資料;加上主管機關在水權審核過程不夠嚴謹,造成水權超量核發,使得有水權者無法取得核發的所有水量,或下游水權人於上游水權人取水後面臨無水可用之窘境。
此外,水權於核准?限屆滿時,有延長必要者固可依水?法第40條規定,申請展限登記。但實務上主管機關對於展限申請案多半是予以同意,原水權人透過展限方式繼續持有水權,形同只要申請到水權即為永久水權,水政單位無法確實回收非事業所需之多餘水量,導致各部門間面?水資源分配供需?均的難題。
(二)取消或修正用水標的之優先順序
有關用水標的之順序,依據水?法第18條規定,除家用及公共給水為第一順位者外,第二順位則以農業用水優先於其他用水標的,此係早期經濟活動以農業生產為主,為保障農業發展之故。然近?隨社會、經濟環境變遷,農業用水?逐?減少,工業用水大幅上升,卻礙於用水優先順序的規定,使得工業部門無法彈性地從農業部門取得所需水?,造成水資源無法確?因應各用水標的間之用水消長。對照於各國相關法?多採取比?分享制的趨勢,基於人民維持生計最低要求的用水保障,除家庭與公共給水的優先權仍應保?外,應考慮取消各用水標的優先順序的規定,或者至少將優先權的相關管制條件減至最低,減少乾旱時水資源調配之困難度。
(三)建立明確、有效率的移用補償制?
按水?法第20之1條規定,在水源之水??足時,依用水標的順序在先,取得水權登記在後而優先用水者,如因優先用水之結果,致登記在先之水權人受有重大損害時,由登記在後之水權人給予適當補償,其補償?額由雙方協議定之;協議?成,由主管機關按損害情形核定補償,責由優先用水人負擔之。有關水權的移轉與調度,雖採由需調用水量者與被調用水量者自行協議的方式,然因雙方協商過程曠日廢時、難以取得共?,現?水?的移用仍多由經濟部透過訂定之「農業用水調?使用協調辨法作業要點」介入協調之。
雖然前開移用補償機制已具有水權交易之雛形,但以掌有大量水權及輸水渠道之農田水利會為例,農業用水的經常性移用雖是事實,但因擔心會因而喪失水權,水量之移用一直無法檯面化,多以「建造物使用費」或「加強灌溉管理費」之名義收取補償,使得政府對用水人之資訊?足,且現行移用補償金額之計算僅依被調用水?者所受損害為據,無法真實反應水資源的機會成本與市場價值。相較於國外水權交易的案例,例如永久性的水權移轉、短期的水量租賃,或是乾旱時期水資源的緊急調度等,用水邊際效益是基於潛在經濟效益形成移轉交易動機,進而達成自願性的移轉機制。因此調整現行法令對水資源交易所形成的障礙,增進用水人對水權或水量移轉的自願性動機,使其在移轉過程中有適度的管制與法令規範,進而提升節水和釋水的誘因,是當前水權管理制度的主要目標。
(四)積極課予水權人提昇水資源質量之社會責任
水權固具私法權利之性質,得依水利法第27條為移轉、變更或消滅,但水既屬天然資源而為國家所有,亦為民生所必需、作物生長之所繫,其公益性自不容忽視。基此,水權人在權利之行使上,宜否無特別之規範,殊值探討,蓋綜觀整部水利法之結構,不論是消極限制權利行使,或是積極課予義務之規範均甚少,充其量僅為第22條主管機關得令水權人改善取水、用水方法或設備,及第39條水權人應在取水地點裝置量水設備等。是以,為維持或回復、甚至是提昇水資源在質與量的要求,水利法不僅應在水權人行使權利上予以消極限制,更應進一步課予水權人積極提昇水資源質與量之義務,蓋唯有如此,水資源方能永續利用,確保人類生活品質。

撰稿人:吳欣宜
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孫晉英補充報告
事實上,水資源的問題比電的問題更嚴肅,沒有水喝人會沒命,沒電則不致如此,電可以由人創造,但水則須靠天創造或向海爭取(海水淡化)。主報告中,除由水權與用水標的之優先順序等面向探討外,本補充報告另提出如下建議供參:
一、喚醒(教育)民眾對所處環境的認知
臺灣雨水量雖多,但因地狹人稠,每人平均可分配的雨水量,尚不及世界平均值的5分之1;加上地形多高山、少平原,河川短淺湍急,可供興建水庫地點極為有限,絕大多數的雨水快速流入大海不易保留,是屬於水資源相對貧乏的地區。這無疑是國人抗旱首須建立的基本觀念,否則如果多數民眾一直存著臺灣雨水量足夠不可能會缺水的錯誤認知,那麼一切抗旱努力必將徒勞無功。
二、鼓勵並加速節流設備技術的研發
水資源開源要靠天,節流要靠人。靠天既無法掌握,那麼節流靠自已則應該做的到,現在的人對於環保意識雖有較以前強,但對於節流水資源則似乎未如環保意識來的強,政府應強化在節水軟硬體的建設,水庫清淤及改善漏水率必須加強,更重要的是教育民眾節水的觀念,水土保持一定要做好,把水的源頭顧好,不要把來自天上的水白白浪費掉了。然而,一般民眾節水的觀念不夠重視,導致水資源大量浪費。其中民眾日常生活的節水教育,與鼓勵節水硬體設施的改善與發明,例如水龍頭所出來的水量大小可依使用者之需求來做分段設計;此外,以分類的概念,將家庭的一般用水以可行的設備回收再利用,用於馬桶沖水與花草樹木,這種設備的研發實際上並非難事,尤其以生產衛浴產品的專業機構而言更是能將之商業化普遍用於家庭與機關(構)、甚至公園等用途。
三、海水淡化技術仍待提升與突破
晚近雖然透過技術改良、擴大經濟規模等方式,號稱降低成本到接近傳統方式,似乎已有大幅推廣、商業化的機會,但問題是仍不能解決耗能與污染等後遺症。以我國已有缺電危機的電力供應狀況,擴大海水淡化,只會雪上加霜。其次,海水淡化過程也要消耗大量的金屬,最後排放出的濃鹽水,含鹽量一般是海水的2倍,且溫度高於海水,直接排入海洋後,將造成周邊海水溫度升高,污染海洋並改變海洋生態,破壞海洋生物的棲息環境。即使如此,其雖非解決缺水問題最佳方案,但對此技術的研發與國際交流,政府仍必須給與鼓勵與進行,因為這是得到水的最後方法、是不得不為時的考量。
四、汰換老舊自來水管線
目前老舊自來水管線的漏水率估計約有2成,這是個嚴重的問題,政府應儘速想出對策解決,並逐年汰換。
五、有效落實水資源管理
加速清理淤積的水庫,確實做好集水區水土保持與水源涵養的工作,以減少沖刷與淤積。這項工作之所以重要與克不容緩,是因為依照研究統計,全臺水庫淤積率已高達31%,這代表即使碰上豐沛雨量,臺灣水庫還是損失了3成的蓄水能力,以致難以因應調節枯水期的需求;如不能改善,估計到2030年,全臺水庫只剩下一半的蓄水量,恐更難以支持用水需求。
因此,政府有必要增加預算,強化水庫清理淤積的能力與數量。以石門水庫而言,30年前就開始清理淤積的疏濬工作,且經年不斷進行至今,但其水庫上游用來阻擋淤泥進入水庫的231座攔砂壩全部都早已積滿,水庫管理局每年只能清理25萬立方公尺的淤積;水庫每年卻增加342萬立方公尺的淤泥,管理局也只能處理掉135萬立方公尺的淤泥。
我們如果沒做好水庫集水區的保護,以改善並減少水庫淤泥的增加量,不斷的疏濬、清理淤積,不但浪費國家財力,且永遠趕不上淤積增加量,最終水庫仍難逃壽終正寢的一天,因此,強化水源保護區管理、做好上游水土保持,毋寧才是治本之道。以翡翠水庫而言,水源保護區的管理較完善,完工啟用28年之後,有效蓄水量仍可達近9成,顯示做好集水區保護與管理的重要性。