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議題研析

毒性化學物質災害預防及救災制度相關問題研析 一、題目:毒性化學物質災害預防及救災制度相關問題研析
二、所涉法律
毒性化學物質管理法、災害防救法
三、探討研析
近日發生印刷電路板製造廠火災,於救災過程中因未能充分掌握廠區堆置之毒性化學物質存放情形,造成救災人員重大死傷,並導致附近環境污染之事件,再度引起國人對於毒性化學物質(下簡稱「毒化物」)災害預防及救災制度之重視與檢討。
依現行毒性化學物質管理法(下簡稱「毒管法」)規定,毒化物可分為四類:第一類、難分解物質;第二類、慢毒性物質;第三類、急毒性物質;第四類、擬似毒化物,且目前共計列管323種毒化物。由於毒化物運作行為態樣眾多(前揭事例所涉「貯存」行為即屬其一),加之,經濟活動的多樣性,都使得毒化物於防災及救災制度上,必須面臨更多的挑戰,並進行不同法制規範間的調和。
簡言之,關於毒化物災害之防災與救災制度,除毒管法(環保署)明定運作人應擬具毒化物危害預防及應變計畫,並依計畫內容實施外,主要在工廠管理輔導法(經濟部)、勞動檢查法(勞動部)及消防法(內政部),甚或農藥管理法(農委會)等皆有防止毒化物發生危害之規範;而毒化物災害發生時,除運作人應立即採取緊急防治措施,至遲於一小時內,報知直轄市、縣(市)主管機關外,環保機關亦應依災害防救法及毒管法之規定,與消防、警政、交通、衛福等機關(單位)及國軍,協力進行災害救難、人命救助、秩序維護、醫療搶救及防止污染擴大等事項。
四、建議事項
(一)強化權責機關間橫向及縱向防災救災之聯繫統合機制
依現行災害防救法規定,環保署為毒化物災害防救之中央災害防救業務主管機關,並訂定「毒性化學物質災害防救業務計畫」,作為各項毒化物災害預防、緊急應變措施及災後復原重建等工作之依據,而地方政府依此計畫,修訂地區災害防救計畫—毒災篇,據以推動各縣市毒災防救工作。然依前述可知,毒化物災害之防災、救災事涉相當多權責機關之業務,是以,如何發揮不同機關間橫向及縱向面的聯繫與統合機制,可說是相當重要。
當然,要落實此聯繫統合機制,藉由相關權責機關組成一會報形式,進行決策及執行,是相當可行的,現行災害防救法即明定行政院設中央災害防救會報。然而應強調的是,針對毒化物災害而言,強化權責機關間聯繫統合機制雖是必要,且成立行政院級毒災會報,亦屬可行。不過,法制上是否應如同災害防救法明定行政院應設中央災害防救會報之體例,於法律中明定此毒災會報機制,則似有斟酌之餘地。

(二)發揮公私合力效能,建立縝密之全民防災救災防護網
關於毒化物防災救災之工作,除政府機關在事前應建構明確有效之管理制度,並隨時稽查運作人其運作行為是否符合法令規範外,運作人本身亦應委託或指派專業應變人員,於事故發生時,負責採取必要之防護、應變、清理等處理措施,而非全委由權責機關為之。不僅如此,就整體防災救災立場而言,政府機關間的協力合作與監督,固然對於防救災具有相當助益,但除此之外,如何利用公私合力的理念,讓民間專業組織之力量,注入此防救災體系網,以完備此體系之功能,卻也是不容忽視的議題。簡言之,制度上似可透過組成民間性質之毒化物聯防組織方式,由聯防組織輔助運作人在毒災時應為之應變措施,並與各政府機關間密切合作,建立縝密防救災網路,以減少及避免毒災損害之發生或擴大。
(三)擴大民眾參與所建立之毒化物管理政策,有利人民達成風險之共識,並據以關注監督防止毒化物災害危險發生
毒化物防災救災危險發生的前題關鍵問題,仍在於毒化物管理政策是否妥善擬訂。亦即,在前端的化學物質風險評估若能確實掌握,則必能大幅減少後端的毒化物災害危險之發生。風險管理理論乃提倡具有透明度及獨立性之專家治理,亦即風險評估必須出於科學證據,並據此作出風險決策。然而,科學證據本身可能具有不確定性,專家有時對於同一風險有各種不同看法,加上,一般民眾對於風險或安全的認知,亦會有不同判斷,皆使得風險的判斷與認定已非單純的技術問題。因此,若能擴大民眾參與確認化學物質之風險,則風險確立後,民眾自會專注於此風險是否隨時可能轉換成危險,從而易於建立預防毒化物災害發生之全民監督機制。

撰稿人:邱垂發























孫晉英提供相關參考意見
一、 明顯標示,以利全民監督,共同防災、救災與避難。
毒性化學物質管理法第17條:「第一類至第四類毒性化學物質之容器、包裝、運作場所及設施,運作人應依規定標示毒性及污染防制有關事項,並備具該毒性化學物質之安全資料表。前項容器、包裝、運作場所、設施之標示與安全資料表之製作、分類、圖示、內容、格式、設置及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。」
對於有貯存毒化物之處所或廠區,應在其明顯處做標示,以顯而易懂的圖案或符號標示,並以文字說明該其所存放毒化物名稱與其法定分類,存放形態(氣體、液體火、固體),甚至其化學性質(燃點與燃燒時產生之變化及可能傷害) ,以利周遭之人隨時注意,以達成全民監督,共同防災、救災與避難之目的。
二、貯存毒化物之處所應有所區隔與嚴格規定
毒化物的貯存應依其種類而有所嚴格規定,例如,先規劃出有合乎規定的空間,才可以存放其所能容納的量,並嚴禁超量,以免區隔存放的目的失效。其次,存放空間應有所防火區隔,甚至防火、防燃的設計,至少要達到延燃的效果,爭取搶救的時間。第三就是最好是 一個獨立的空間,最理想的情形是與宿舍、生產線做一定空間的區離,類似軍火庫獨立空間的概念。
三、專業技術管理人員資格不明確
毒性化學物質管理法第18條:「第一類至第三類毒性化學物質之製造、使用、貯存、運送,運作人應依規定設置專業技術管理人員,從事毒性化學物質之污染防制、危害預防及應變。其資格、訓練、核發、撤銷或廢止合格證書、設置等級、人數、執行業務、代理、變更及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。」,
然從毒性化學物質管理的本質與需求而言,專業技術管理人員的資格理應具有以取得在高中(職)以上學校有學習化學或化工等相關課程學分基礎為優,然檢視現行「毒性化學物質專業技術管理人員設置及管理辦法」中,雖有甲、乙、丙3類分級管理人員之設置規定,然其分類依據係以單一化學物質之製造、使用、貯存數量來分,並非以管理人員本身對毒性化學物質之基本學識能力來分,然後經過中央主管機關的訓練合格後並取得合格證書者擔任。問題是對於一個未曾受過專業課程教育者在接受這樣的訓練過程是否真能達到及格的標準
否則就是要降低訓練教材內容與合格的標準。此外,在該辦法中亦未有所謂「資格」之規定,是否已違反母法之規定?不無疑問。

2018.5.23