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議題研析

戒嚴時期刑事補償範圍之檢討 一、題目:戒嚴時期刑事補償範圍之檢討
二、所涉法律
戒嚴時期人民受損權利回復條例、冤獄賠償法、刑事補償法
三、探討研析
(一)據報載,陳姓受刑人因警備總司令部在73、74年間實施「一清專案」,遭花蓮縣警察局以叛亂罪逮捕移送軍事看守所羈押,74年6月30日獲不起訴處分釋放後,花蓮縣警察局花蓮分局旋於翌日將其移送警備總部職訓第三總隊矯正,至77年4月29日始獲釋放,陳姓受刑人嗣於91年間依戒嚴時期人民受損權利回復條例向花蓮地方法院聲請國家賠償,卻僅獲得15日冤獄賠償。案經監察委員調查發現,陳姓受刑人因軍方誤送案卷,導致其原不當羈押123日的賠償遭減縮為15日,此外,將陳姓受刑人移送矯正之處分書,其「受處分人」簽名欄空白,未經陳姓受刑人或其家屬簽收,亦查無其他送達受處分人之證據,該處分因未合法送達而無效,然無效的矯正處分卻無法依修正前的冤獄賠償法或現行刑事補償法請求賠償,與憲法的平等原則不符,將提案聲請大法官釋憲。
(二)有關我國冤獄(刑事)補償法制,首先是48年6月11日公布、同年9月1日施行的「冤獄賠償法」,相較於國家賠償法係於69年7月2日公布、翌年7月1日施行,是為更早之立法。解除戒嚴後,為使戒嚴時期因國家刑罰權之運作而受損害者獲得適切補償,於84年1月28日公布施行「戒嚴時期人民受損權利回復條例」。其後,為因應實務所需,釋字第477號等多則解釋擴大冤獄賠償之適用範圍,限縮請求權排除之規定,隨後釋字第670號解釋更援引特別犧牲補償之法理,作為刑事補償法制之質變基礎,促成冤獄賠償法於100年7月6日全面檢討修正,並更名為「刑事補償法」。
以下茲以相關大法官會議解釋為題綱,附帶說明戒嚴時期人民權利受損回條例、冤獄賠償法及刑事補償法之規範內容。
(三)釋字第477號解釋
按戒嚴時期刑事案件之審判權由軍事審判機關行使者,其適用之程序與一般刑事案件有別,對人民權利之保障,未若正常狀態下司法程序之周全,立法機關乃制定戒嚴時期人民受損權利回復條例,針對犯「內亂罪」及「外患罪」,基於此類犯罪涉及政治因素之考量,在國家處於非常狀態、實施戒嚴之情況下,軍事審判機關所為認事用法容有不當之處,爰就符合該條例所定要件之人民,回復其權利或給予相當賠償。至於其他刑事案件不在上開權利回復條例適用之列,要屬立法裁量範圍,與憲法尚無牴觸。
有關修正前戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條之規定 ,僅限於「受無罪判決前受羈押或刑之執行」者回復其權利,未能包括「不起訴處分確定前或後」、「經治安機關逮捕以罪嫌不足逕行釋放前」、「無罪判決確定後」、「有罪判決(包括感化、感訓處分)執行完畢後」等四類情形而受羈押或未經依法釋放之人民,係對權利遭受同等損害,應享有回復利益者,漏未規定,有違憲法平等原則,顯屬立法上重大瑕疵。凡屬上開漏未規定之情形,於本解釋公布之日即88年2月12日起2年內,均得與無罪判決確定前受羈押或刑之執行者,同依該條例第6條比照冤獄賠償法相關規定,請求國家賠償。
(四)釋字第487號解釋
本號解釋首先明示冤獄賠償法為國家賠償責任之特別立法,立法機關依憲法第24條負有制定有關國家賠償法律之義務,而此等法律對人民請求各類國家賠償要件之規定,並應符合憲法上之比例原則。冤獄賠償法第2條有關行使冤獄賠償請求權之限制,其中第2款前段規定曾受羈押而受不起訴處分或無罪宣告者,其行為如違反公共秩序或善良風俗,則不得請求賠償,究其立法目的雖在維護社會秩序及公共道德,然泛以違反公序良俗為理由,使人身自由因羈押而受嚴重限制之受害人,其冤獄賠償請求權受到排除,未能以其情節是否重大,有無逾越社會通常觀念所能容忍之程度為衡量標準,與同款後段及同條其餘各款所定之其他事由相較,亦有輕重失衡之處,實與憲法上之比例原則未盡相符,自本解釋公布之日即88年7月9日起,應不予適用。
(五)釋字第567號解釋
國家體制於動員戡亂與戒嚴時期,雖處於非常時期,國家固得為因應非常事態之需要,而對人民權利作較嚴格之限制,惟限制內容仍不得侵犯最低限度之人權保障。其中,思想自由保障人民內在精神活動,是人類文明根源與言論自由基礎,亦為憲法所欲保障最基本之人性尊嚴,不容國家機關以任何理由或方式侵犯之。至人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利所不可或缺之前提,為重要之基本人權,縱於非常時期,對人民身體自由之處罰仍須合於憲法第8條及第23條,即以法律規定,且其內容須實質正當,並經審判程序,始得為之。
對匪諜罪犯受徒刑或感化教育已執行期滿者,戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法第2條 規定得以其思想行狀未改善,認有再犯之虞為理由,由該省最高治安機關核定令入勞動教育場所,強制工作嚴加管訓,無異於允許國家機關得以強制方式改造人民之思想,不符合最低限度之人權保障。復以其未以法律規定必要之審判程序,而係依行政命令限制人民身體之自由,不論其名義係強制工作或管訓處分,均為嚴重侵害人身自由之處罰,與憲法第8條及第23條之規定有所牴觸,應不予適用。
戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條第1項第4款規定,人民於戒嚴時期因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或檢肅匪諜條例之罪,於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完畢後,未依法釋放者,得聲請所屬地方法院準用冤獄賠償法相關規定,請求國家賠償,係指於有罪判決或感化教育、感訓處分裁判執行完畢後,任意繼續延長執行,或其他非依法裁判所為限制人身自由之處罰,未予釋放,得請求國家賠償之情形而言。前開戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法第2條既已違憲,從而依該規定所為強制工作或管訓處分等,即屬該條例所稱「執行完畢後,未依法釋放」之情形,自得聲請所屬地方法院準用冤獄賠償法相關規定,請求國家賠償。
(六)釋字第624號解釋
司法審判與軍事審判程序同為對犯罪之追訴、處罰,兩種刑事訴訟程序在本質上並無不同,人民之自由、權利於該等程序中所受之損害自不因而有異。惟查,冤獄賠償法第1條規定所定冤獄賠償之範圍,僅限於司法機關依刑事訴訟法令受理案件所致冤獄之受害人,不包括軍事機關依軍事審判法令受理之案件,致使依軍事審判法令受理案件遭受冤獄之受害人,自冤獄賠償法於48年9月1日施行後,全無法律得據以請求國家賠償,迨70年7月1日國家賠償法施行之後,雖得依國家賠償法第13條 請求國家賠償;但該條規定之請求賠償要件,顯較冤獄賠償法第1條嚴格,以致依軍事審判法令受理案件遭受冤獄之人民,極難請求國家賠償,其與依刑事訴訟法令受理案件遭受冤獄之人民相較,仍屬未具正當理由之顯著差別待遇。為符憲法規定平等權本旨,在冤獄賠償法修正施行前,或規範軍事審判所致冤獄賠償事項之法律制定施行前,凡自48年9月1日冤獄賠償法施行後,軍事機關依軍事審判法令受理之案件,如合於冤獄賠償法第1條之規定者,均得於本解釋公布之日即96年4月27日起2年內,依該法規定請求國家賠償。
(七)釋字第670號
有別於釋字第487號解釋所採冤獄賠償法是國家賠償責任之特別立法、強調冤獄賠償法的「賠償」面向,本號解釋援引保障財產權之「特別牲理論」,指出冤獄賠償法第1條第1項規定之國家賠償,並非以行使公權力執行職務之公務員有故意或過失之不法侵害行為為要件,是冤獄賠償法形式上雖為國家賠償法之特別法,實係國家因實現刑罰權或為實施教化、矯治之公共利益,對特定人民為羈押、收容、留置、刑或保安處分執行,致其憲法保障之自由權利,受有超越一般應容忍程度之限制,構成其個人之特別犧牲時,依法律規定,以金錢填補之刑事補償。
又人民之自由權利因公共利益受有超越一般應容忍程度之特別犧牲,法律規定給予補償時,為避免補償失當或浮濫等情事,固得審酌不同情狀而排除或減少其補償請求權,惟仍須為達成該目的所必要,始無違憲法第23條之比例原則。有關冤獄賠償法第2條第3款規定,因故意或重大過失行為致受羈押者,不得請求補償部分,參酌刑事訴訟法第101條第1項及軍事審判法第102條第1項所定羈押事由,未斟酌受害人致受羈押行為之情狀、可歸責程度及所受損失等事由,一律排除其全部之補償請求,並非避免補償失當或浮濫等情事所必要,而與憲法第23條之比例原則有違,應由相關機關自本解釋公布之日即99年1月29日起2年內,依本解釋意旨,就是否限制其補償請求權,予以限制時係全面排除或部分減少等,配合冤獄賠償法相關規定通盤檢討,妥為規範,屆期未完成修法者,系爭規定失其效力。
四、建議事項
釋字第670號解釋作成之後,我國的刑事補償法制經過通盤檢討,大幅進行修正,名稱上配合補償法制精神,由「冤獄賠償法」修改為「刑事補償法」外,有關請求補償之事由、請求補償之限制及補償金額之標準等,在體現國家因實現刑罰權或為實施教化、矯治之公共利益,對人民之特別犧牲而為補償之精神下,同時避免補償失當或過於浮濫之弊,相關規範內容可謂已臻完備。
按依前開釋字第567號解釋,戡亂時期預防匪諜再犯管教辦法第2條經認定違憲後,經依該規定所為強制工作或管訓處分等,即屬戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條第1項第4款規定所稱「於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完畢後,未依法釋放」之情形,而得請求國家賠償。舉輕以明重,本件陳姓受刑人於獲不起訴處分後,其人身自由仍因矯正處分而受拘束,系爭矯正處分既罹有重大瑕疵而為無效,即屬非依法裁判所為限制人身自由之處罰,合於戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條第1項第2款所稱「不起訴處分確定後未依法釋放」之情形,自得就違法矯正期間請求賠償。此外,修正前冤獄賠償法第1條第2項或現行刑事補償法第1條第7款,亦針對非依法律受羈押、收容、留置或執行之受害人,准其得請求國家賠償。然應說明者為,基於維護法秩序之安定,無論是戒嚴時期人民受損權利回復條例、修正前冤獄賠償法或是現行刑事補償,均就補償請求權定有2年或5年的消滅時效,或許這才是陳姓受刑人就該無效矯正處分未能獲得補償的緊箍咒。

撰稿人:吳欣宜

有關「戒嚴時期刑事補償範圍之檢討」之研析意見
邱垂發 107.06.08

一、本案所涉相關法律適用之爭點,恐在於「矯正處分」性質之認定
按戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條第1項第4款明定「於有罪判決或交付感化教育、感訓處分,執行完畢後,未依法釋放者」,得聲請所屬地方法院準用冤獄賠償法(100年更名「刑事補償法」)。本具體個案所涉相關法律適用之前提爭點,恐在於「74年7月1日花蓮縣警察局花蓮分局以矯正處分書將陳姓受刑人移送警備總部職訓第三隊矯正」之事實,該「矯正處分」性質之認定問題,合先敘明。
二、「感化教育」與「感訓處分」之法律依據及其意涵
感化教育係刑法所定7種保安處分種類(監護、禁戒、感化教育、強制治療、強制工作、保護管束及驅逐出境)之一種。所謂保安處分,係指國家基於維護法社會秩序之必要以及滿足社會大眾防衛社會、預防犯罪之保安需求,對除行使刑罰權外,復對於「特定之具有犯罪危險性的行為人」拘束其自由之處分。至於,感訓處分主要為檢肅流氓條例(98年廢止)所明定由法院裁定之處分,其執行在使受感訓處分人改過遷善,適於社會生活為目的。
三、「矯正處分」與「感化教育」及「感訓處分」之關係
(一)現行法律並未針對矯正處分予以定義規範,該用語亦僅出現於罪犯減刑條例中:關於矯正處分之用語,現行法律中僅於中華民國77年、80年及96年之罪犯減刑條例中出現。依中華民國九十六年罪犯減刑條例第15條規定:「保安處分、感訓處分、矯正處分及少年保護處分,均不適用本條例之規定。」其立法理由謂:「按赦免法所規定之減刑,並不包括保安處分、矯正處分及少年保護處分在內,爰參考中華民國八十年罪犯減刑條例第16條規定,定明上開處分均不適用本條例之規定。」依上述規定,似將矯正處分與感化教育(保安處分)、感訓處分,做不同概念之區分。但矯正處分究竟為何?本條並未有說明,且引述之赦免法第4條亦僅規定:「受罪刑宣告之人經減刑者,減輕其所宣告之刑。」也未對矯正處分概念有所定義。
(二)從相關法律觀之,所謂矯正處分者,狹義上可能僅指矯正機關之個案具體作為;廣義上可能統含監獄行刑、保安處分、管訓處分等矯正作為:然從現行法律中使用「矯正」用語之規定,卻是相當多。例如刑法第41條有關易科罰金或易服勞役之規定中,即明定有「難收矯正之效」之要件。另從所謂「矯正機關」之意涵看來,依法務部矯正署組織法第5條規定,矯正署設監獄、看守所、戒治所、技能訓練所、少年觀護所、少年矯正學校、少年輔育院等矯正機關。從而,矯正機關職掌業務實已包含監獄行刑、保安處分、少年保護處分等在內,依此推論,司法院釋字第755號提及「監獄行刑法第6 條及同法施行細則第5條第1項第7款之規定,不許受刑人就監獄處分或其他管理措施,逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍,而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時,得向法院請求救濟」云云,此「監獄處分」依上述所言,矯正實務上,謂之「矯正處分」,亦非不得。
至於,管訓處分,其主要依據既係檢肅流氓條例。而與該條例施行具有相當密切配合關係之違警罰法(80年廢止)第28條亦規定,(警察機關)因遊蕩或懶惰而有違警行為之習慣者,得加重處罰,並得於執行完畢後,送交相當處所,施以矯正或令其學習生活技能。是以,警察機關於本案事實發生時,依當時法律亦有「移送矯正」之職權。
基此,所謂「矯正處分」者,法律並未明定其意涵,然依現行刑法、法務部矯正署組織法、監獄行刑法施行細則、已廢止之檢肅流氓條例及違警罰法等看來,其狹義上可僅指矯正機關個案具體之矯正作為;廣義上則可能包含監獄行刑、保安處分、少年保護處分、感訓處分等在內之統稱概念。
四、依上所述,茲簡要說明研析結論如下:
(一)本案案情與冤獄賠償法全案修正並將法律名稱改為刑事補償法之立法緣由,其二者關聯性,似非密切。
(二)本案爭議點乃警察機關以矯正處分書將陳姓受刑人移送警備總部職訓第三隊矯正,該處分處雖言「矯正處分書」,然意涵上,若認為其實質應指「感訓處分」,且該感訓處分未依當時有效之檢肅流氓條例由法院裁定為之,故對之仍有戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條第1項第4款之適用,惟同時應注意同條第2項「前項請求權,自本條例修正公布日起,因5年間不行使而消滅。」之規定 (本條例係89年2月2日總統修正公布)。是以,陳姓受刑人若已逾94年2月1日則縱使符合同條第1項第4款規定,亦因請求權罹於時效,不得準用冤獄賠償法(更名:刑事補償法)相關規定,請求國家賠償。
(三)然司法實務若認為,上述警察機關所為之「矯正處分書」乃指感化教育(保安處分)、感訓處分以外之矯正處分而言,則戒嚴時期人民受損權利回復條例第6條規定,顯對陳姓受刑人因人身自由受侵害之情形,未能提供適當填補保障,在當事人窮盡司法訴訟救濟後,恐有賴司法院大法官作成解釋,予以填補此法規範漏洞。

議題研析意見
一、題目:
首先,建議將題目修正為「由系爭個案探討戒嚴時期人民受損權利之刑事補償」議題研析。續提出意見如後。
二、所涉法律:
戒嚴時期人民受損權利回復條例
刑事補償法(冤獄賠償法)
國家賠償法
三、研析意見:
(一)因應特別(戒嚴)時期所需,法制多有時代性;特別法優於普通法情形衡所常見,現多已廢止或失效。
因應特別(戒嚴)時期所需,政府制定法制多含有時代性目的,以本議題為例,所涉者有:動員戡亂時期檢肅匪諜條例 、違警罰法 ;因此,在法律適用上,常發生「特別法優於普通法」的情形。另外,在法律解釋上,即需以當代背景為思考基礎,目前該類法律多已廢止或失效。
(二)從解釋文觀察,大法官對於特別(戒嚴)時期人民權利受損的議題,持續採開放態度(釋字477、567號);並援引「特別犧牲理論」,進一步闡釋冤獄賠償(刑事補償)的「賠償」本質(釋字670號)。
前揭因應特別時期的法律,屢見發生抵觸中華民國憲法情形,經司法院大法官宣告違憲。例如:釋字477、567號等即分別對特別(戒嚴)時期特定犯罪(內亂、外患)軍事審判機關認事用法不當、強制工作等處分執行完畢未依法施放等做出解釋。並在釋字670號解釋中援引「特別犧牲理論」,進一步論述冤獄賠償(刑事補償)的「賠償」本質,指出該補償非以行使公權力之公務員有故意或過失之不法侵害行為為要件。
(三)本案爭點之一,矯正處分本質上為實質拘束人身自由,政府機關如有違法執行,應予刑事補償;惟「受處分人未簽名」、「未合法送達」等程序瑕疵,參考現行《行政程序法》規定,尚不構成無效處分事由。
檢視個案合法與否,應先論「法律保留原則」。人身自由保障是憲法保留事項(憲法第8條),對人身自由之剝奪或限制,除應以法律明定外,並應符合比例原則(憲法第23條)。
本案雖有當時有效的《違警罰法》做為依據,但處罰程序確有受處分人未簽名、未合法送達之瑕疵。需進一步討論該瑕疵是否構成處分無效事由?倘參考現行《行政程序法》相關規定(行政程序法第111條、第114條),系爭瑕疵尚非屬構成無效處分事由,而屬程序或方式之違反,僅於瑕疵未補正時,構成得撤銷事由。換言之,該處分未撤銷前,應推定其具存續力。
(四)本案受處分人在不起訴處分確定後,其違法羈押而未受到應有「數額」賠償,係肇因於公務員(國防部與花蓮地方法院)處理或援引案卷疏失所致,與《戒嚴時期人民受損權利回復條例》、《刑事補償法(冤獄賠償法)尚屬無涉,應依《國家賠償法》請求賠償。
本案受處分人在戒嚴時期,因涉嫌內亂罪而被羈押,旋受不起訴處分確定。其在不起訴處分做成前,因違法羈押而應予賠償部分,係公務員(國防部與花蓮地方法院)故意或過失錯送案卷等疏失,致使受處分人未受到「應有數額」之賠償,與《戒嚴時期人民受損權利回復條例》、《刑事補償法(冤獄賠償法)有間,就此部分應有國家賠償法的適用。

四、結論:
系爭案例事實涉及兩部分法律解釋適用:
(一)因涉嫌叛亂罪受羈押後不起訴處分確定部分:
得依《戒嚴時期人民受損權利回復條例》第6條第1項第2款規定聲請賠償。惟應注意該請求權五年時效規定(第6條第2項)。其因公務員疏失致未受「應有數額」賠償部分,係另一事實所致,應有國家賠償法之適用。

(二)因受矯正處分拘束人身自由部分:
應先釐清究屬無效處分與否?參考現行《行政程序法》第111條及第114條規定,系爭瑕疵尚非屬無效樣態,而屬程序或方式之違反,僅於未補正時,構成得撤銷事由。換言之,該處分未撤銷前,應推定其具存續力。受處分人所受矯正處分,既非屬無效,即無刑事補償問題。附帶一提,該瑕疵處分之撤銷,得由做成機關依職權或依受處分人申請開啟,本案未啟動撤銷程序之原因,有無涉及機關公務員疏失,又是另一問題,於此不贅。退一步言,假設該矯正處分事後被認定為無效,或經撤銷,其本質為實質拘束人身自由,並有保安處分性質,應有《刑事補償法》第1條第7款之適用,惟應注意該法請求權時效規定(第40條)。

撰稿人 張裕榮