「行政區劃法草案」研析
撰成日期：107年6月
更新日期：107年6月15日
作者：張裕榮、陳耀東
編號：R00442
一、 題目：「行政區劃法草案」研析
二、所涉法律：
憲法第108條第1項第2款
行政區劃法草案
三、探討研析
（一）緣起：行政區劃之功能，除在確定各地方政府權力行使、責任歸屬、財政取得等事項外，兼有解決地方資源分配不均的功能。
行政區劃是指一國為便於施政而對其轄境分區之行為，其目的在確定各地方政府權力行使、責任歸屬、財政取得等事項之界線，為地方自治之基礎。隨著情事或環境變遷，行政區劃必須與時俱進，因此有變更區劃的必要，特別是在遭遇地方資源分配不均時，調整原本的行政區劃是解決問題的方法之一。
（二）行政區劃的成敗關鍵是：從固著本位的對決心理，過渡到理性對話的思考。應跳脫傳統區域土地界限框架，建構區域重新整合生活條件場域。
行政區劃的關鍵，必須摒棄對決的觀念，改採對話的觀點。例如：區劃單位上，必須從地方自治轄區，轉變為地方生活區域。在推動策略上，必須從「重分配與區隔」的角度，調整為「再定位與整合」的角度探討。而參與決策者的選擇上，建議從「政府法定代表」，過渡到「開放多元參與」。最後，在成果的展現上，應跳脫傳統區域土地界限的框架，重新建構區域生活條件的場域。
（三）行政區劃法的定位：是建立一種遊戲規則，盡量不進行價值判斷；行政區劃法只是制訂標準與程序，結論仍須建立在共識基礎上。
行政區劃是一種重大變革，變革的作法是由繁化簡，行政區劃法只是一種遊戲規則，沒有太多價值判斷。長久以來，行政區劃法無法順利完成立法的原因，除了前述固著本位外，另一個原因是奢望鉅細靡遺，然而卻因此窒礙難行。因此，行政區劃法的定位是遊戲規則，不是價值論斷，作法上必須由繁化簡。行政區劃法只給標準，定程序，結論必須建立在共識基礎上。
（四）依據憲法第108條第1項第2款規定，行政區劃屬憲法保留事項之一；行政區劃法的可能爭議是：除涉及中央與地方、行政權與立法權的權限劃分外，如何使住民充分參與也是重點。
行政區劃屬憲法保留事項之一，規定在憲法第108條第1項第2款。行政區劃法的草擬，不論採取「由上而下」，或「由下而上」的方式，可能產生的爭議，除涉及中央與地方、行政權與立法權的劃分外，人民如何參與的方式也是重點，目前有採「上級機關對下級行政機關徵詢」、「同級行政機關草擬經民意機關同意」與「公民投票」方式等，無論最終採取何種方式，人民充分參與與意見表達是重點。
四、建議事項
綜言之，行政區劃法草案的立法方向，至少應建構在以下目的上：（一）兼顧中央與地方權責分立與制衡、（二）確保住民主體性地位與參與、（三）因地制宜提昇行政效率，財政規劃創新整合生活場域。
撰稿人：張裕榮、陳耀東
對「行政區劃法草案」研析之建議
胡文棟撰
對「行政區劃法草案」研析，有4點建議如下，供參考：
一、「行政區劃法草案」所涉法律，恐還須提及《地方制度法》，依其第7條第1項規定：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之。」而其他改制相關程序規範，舉凡地方制度法第7條之1有關改制計畫之同意、核定與公告程序規定與同法第7條之2有關改制計畫應載明事項規定。以及同法第7條之3規定：「依第七條之一改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關法律規定整併之。」同法第87條之1關於改制日及選舉區規定。同法第87條之2關於改制後自治法規之廢止及繼續適用規定。同法第87條之3關於改制後移撥人員轉調規定。上述配套規定與「行政區劃法草案」如何調和，地方制度法上述改制規定是否可以劃歸「行政區劃法草案」統一規定，為法制上需考量處理之首要問題。
二、依原住民族基本法第20條規定：「政府承認原住民族土地及自然資源權利。(第1項)政府為辦理原住民族土地之調查及處理，應設置原住民族土地調查及處理委員會；其組織及相關事務，另以法律定之。(第2項)原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項，另以法律定之。(第3項)」查立法院第9屆「行政區劃法草案」各委員提案 (曾銘宗等17人第21條、委員邱志偉、許智傑、蘇震清等19人第19條、委員張宏陸、蘇巧慧、陳曼麗等19人第16條) 有關規定：「原住民族自治區行政區域範圍之劃設、變更及廢止，另以法律定之。」有關原住民族自治區行政區域範圍之劃設、變更及廢止相關法制，仍未完備，亟待補充。
三、經查立法院公報第101卷第23期委員會紀錄關於本院內政委員會審查「行政區劃法草案」過程中，主管機關內政部肯認基於國土計畫是最上位，然後是區域整合，最後才是行政區域重劃。從法律體系整體觀之，除宜一併思考上揭原住民族自治區劃分外，亦宜併同國土計畫法通盤檢討。爰行政院宜通盤檢討研擬行政區劃法草案、原住民族自治法及國土計畫法草案後，再將上開法案之行政院版本送請本院審議，法制作業較為周延允妥。
四、本議題研析三(四)提出如何使住民充分參與之重點問題，上開公報紀錄本院委員質詢曾提出相關論述，節略如下：「…有沒有其他的民意手段可作為最後的把關？譬如人民的意志要如何從這裡突顯？人民的意志跟民意機關的利益不一定是一致的，地方議會有可能是根據他們利益的考量，說不定這個地方的民意大部分是支持的，可是地方議會的議員可能因為牽涉到自己的席次而會有一些考慮。…所以，不管是中央發動或是地方發動，應該把可以反映民意的機制都訂在這個法裡面，在最後的決定裡面，都必須讓民意扮演把關的角色。」、「應該要有一套機制，萬一地方民眾不同意行政區的整併，地方要有表達意見的空間和權利，應該要有一個公民投票否決的機制。」由於行政區劃法草案，整個行政區劃原則上是由下而上之立法精神，在法制上如何具體落實，上揭委員意見可納入重要的立法原則參考。
二、所涉法律：
憲法第108條第1項第2款
行政區劃法草案
三、探討研析
（一）緣起：行政區劃之功能，除在確定各地方政府權力行使、責任歸屬、財政取得等事項外，兼有解決地方資源分配不均的功能。
行政區劃是指一國為便於施政而對其轄境分區之行為，其目的在確定各地方政府權力行使、責任歸屬、財政取得等事項之界線，為地方自治之基礎。隨著情事或環境變遷，行政區劃必須與時俱進，因此有變更區劃的必要，特別是在遭遇地方資源分配不均時，調整原本的行政區劃是解決問題的方法之一。
（二）行政區劃的成敗關鍵是：從固著本位的對決心理，過渡到理性對話的思考。應跳脫傳統區域土地界限框架，建構區域重新整合生活條件場域。
行政區劃的關鍵，必須摒棄對決的觀念，改採對話的觀點。例如：區劃單位上，必須從地方自治轄區，轉變為地方生活區域。在推動策略上，必須從「重分配與區隔」的角度，調整為「再定位與整合」的角度探討。而參與決策者的選擇上，建議從「政府法定代表」，過渡到「開放多元參與」。最後，在成果的展現上，應跳脫傳統區域土地界限的框架，重新建構區域生活條件的場域。
（三）行政區劃法的定位：是建立一種遊戲規則，盡量不進行價值判斷；行政區劃法只是制訂標準與程序，結論仍須建立在共識基礎上。
行政區劃是一種重大變革，變革的作法是由繁化簡，行政區劃法只是一種遊戲規則，沒有太多價值判斷。長久以來，行政區劃法無法順利完成立法的原因，除了前述固著本位外，另一個原因是奢望鉅細靡遺，然而卻因此窒礙難行。因此，行政區劃法的定位是遊戲規則，不是價值論斷，作法上必須由繁化簡。行政區劃法只給標準，定程序，結論必須建立在共識基礎上。
（四）依據憲法第108條第1項第2款規定，行政區劃屬憲法保留事項之一；行政區劃法的可能爭議是：除涉及中央與地方、行政權與立法權的權限劃分外，如何使住民充分參與也是重點。
行政區劃屬憲法保留事項之一，規定在憲法第108條第1項第2款。行政區劃法的草擬，不論採取「由上而下」，或「由下而上」的方式，可能產生的爭議，除涉及中央與地方、行政權與立法權的劃分外，人民如何參與的方式也是重點，目前有採「上級機關對下級行政機關徵詢」、「同級行政機關草擬經民意機關同意」與「公民投票」方式等，無論最終採取何種方式，人民充分參與與意見表達是重點。
四、建議事項
綜言之，行政區劃法草案的立法方向，至少應建構在以下目的上：（一）兼顧中央與地方權責分立與制衡、（二）確保住民主體性地位與參與、（三）因地制宜提昇行政效率，財政規劃創新整合生活場域。
撰稿人：張裕榮、陳耀東
對「行政區劃法草案」研析之建議
胡文棟撰
對「行政區劃法草案」研析，有4點建議如下，供參考：
一、「行政區劃法草案」所涉法律，恐還須提及《地方制度法》，依其第7條第1項規定：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之。」而其他改制相關程序規範，舉凡地方制度法第7條之1有關改制計畫之同意、核定與公告程序規定與同法第7條之2有關改制計畫應載明事項規定。以及同法第7條之3規定：「依第七條之一改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關法律規定整併之。」同法第87條之1關於改制日及選舉區規定。同法第87條之2關於改制後自治法規之廢止及繼續適用規定。同法第87條之3關於改制後移撥人員轉調規定。上述配套規定與「行政區劃法草案」如何調和，地方制度法上述改制規定是否可以劃歸「行政區劃法草案」統一規定，為法制上需考量處理之首要問題。
二、依原住民族基本法第20條規定：「政府承認原住民族土地及自然資源權利。(第1項)政府為辦理原住民族土地之調查及處理，應設置原住民族土地調查及處理委員會；其組織及相關事務，另以法律定之。(第2項)原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項，另以法律定之。(第3項)」查立法院第9屆「行政區劃法草案」各委員提案 (曾銘宗等17人第21條、委員邱志偉、許智傑、蘇震清等19人第19條、委員張宏陸、蘇巧慧、陳曼麗等19人第16條) 有關規定：「原住民族自治區行政區域範圍之劃設、變更及廢止，另以法律定之。」有關原住民族自治區行政區域範圍之劃設、變更及廢止相關法制，仍未完備，亟待補充。
三、經查立法院公報第101卷第23期委員會紀錄關於本院內政委員會審查「行政區劃法草案」過程中，主管機關內政部肯認基於國土計畫是最上位，然後是區域整合，最後才是行政區域重劃。從法律體系整體觀之，除宜一併思考上揭原住民族自治區劃分外，亦宜併同國土計畫法通盤檢討。爰行政院宜通盤檢討研擬行政區劃法草案、原住民族自治法及國土計畫法草案後，再將上開法案之行政院版本送請本院審議，法制作業較為周延允妥。
四、本議題研析三(四)提出如何使住民充分參與之重點問題，上開公報紀錄本院委員質詢曾提出相關論述，節略如下：「…有沒有其他的民意手段可作為最後的把關？譬如人民的意志要如何從這裡突顯？人民的意志跟民意機關的利益不一定是一致的，地方議會有可能是根據他們利益的考量，說不定這個地方的民意大部分是支持的，可是地方議會的議員可能因為牽涉到自己的席次而會有一些考慮。…所以，不管是中央發動或是地方發動，應該把可以反映民意的機制都訂在這個法裡面，在最後的決定裡面，都必須讓民意扮演把關的角色。」、「應該要有一套機制，萬一地方民眾不同意行政區的整併，地方要有表達意見的空間和權利，應該要有一個公民投票否決的機制。」由於行政區劃法草案，整個行政區劃原則上是由下而上之立法精神，在法制上如何具體落實，上揭委員意見可納入重要的立法原則參考。