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議題研析

「政府對於稅收超徵問題如何因應」之研析 一、 題目:「政府對於稅收超徵問題如何因應」之研析
二、 所涉法律:預算法
三、 探討研析
(一)緣起
日前國家稅收超過預算數,「超徵還民」話題正熱,財政部為避免不實傳言,立即發新聞稿澄清。然因財政部自2014年至2017年超徵稅收達5,000多億元,當發生稅收超徵時,國家應如何因應即生爭議。
(二)稅收超徵之意義是指國家實際收到的稅收超過所編列預算數
租稅收入是國家最重要的財政支出來源,按財政學的理論,政府的財政收支,是以「量出為入」為原則,亦即,先決定要花多少錢,再決定收多少的稅。而所謂的稅收超徵即是指國家實際收到的稅收超過所編列預算數;惟因預算數是在年度開始前所預先估列,與年度結算所實際收到的稅收,恐難毫無差異。 至若國家的稅收足以支應各項支出,代表國家所收的稅,超過所需要的支出,惟因我國尚有公共債務,故發生稅收超徵時,並不必然代表有財政盈餘,很可能只是減少發行公債的額度或用以清償公共債務。
(三)稅收超徵之原因可能是經濟大幅度成長或稅制改革
稅收超徵的原因,除預算編列低估所致外,另一可能性則是稅收太多。稅收太多有可能是經濟大幅度成長以致相對的所得稅、營業稅、財產稅增加的結果,抑或者是稅制改革,例如:近年個人股利所得之可扣抵稅額減半扣抵、金融業營業稅稅率由2%提高至5%、實施房地合一課稅,取消出售土地所得免稅及調高遺產及贈與稅最高稅率為20%等之結果。
(四)稅收超徵非不當得利,其顯示的意義除可能有稅收低估之行政疏漏外,亦有稅制改革合理化空間
或有主張財政部過去幾年超徵稅收,構成不當得利,應返還給人民。然而稅捐稽徵機關只要依法課稅,在實體法上就有法律上原因而不構成不當得利,進而不發生返還的問題。年度預算計畫只是預估稅收的參考基礎,並不是退稅請求權依據。惟既然發生超徵稅款情形,其顯示的意義除可能有稅收低估之行政疏漏外,亦表示我國稅制尚仍有合理化之改革空間。
四、 建議事項
當國家因稅收超徵而有財政盈餘時,是否考量退稅給人民,立法者有一定之自由形成空間;惟如何退稅又是一個在技術層面爭議頗高的問題,涉及各方看法難免不相一致,無論齊頭式退稅或用以協助社會弱勢,都將面臨無法自圓其說的考驗。建議或可修正預算法,倘若實徵數大於預算數時,明定將差額作為特定使用(例如列償債基金等)。如此或可消弭民眾對政府不信任的疑慮。
撰稿人:莊弘伃
政府對於稅收超徵問題如何因應之研析書面意見
單位:法制局 提供日期:107.6.13
姓名:謝碧珠 職稱:研究員 聯絡分機:8079
一、關於「超徵還民」話題乙節,該研析三之(一)「緣起」所述「財政部為避免不實傳言,立即發新聞稿澄清」云云,有待商榷。蓋所稱新聞稿為何?於此並未敘明。又「超徵」乙事,如其所言「財政部自2014年至2017年超徵稅收達5,000多億元」,則何來「不實」之說?至於「還民」與否?乃論者之訴求,自亦無關「不實」之情。
二、經查,財政部國庫署國債鐘顯示,截至106年底中央政府債務未償餘額,一年以上債務為5兆3,615億元,短期債務430億元,合計5兆4,045億元,平均每人負債達22.9萬元。另據審計部統計,截至105年底各級政府未來將支付大額支出或潛在可能產生重大財務負擔之支出約為17兆8,564億元(中央政府14兆1,077億元、地方政府3兆7,487億元),較104年度增加1,074億元。該研析三之(二)謂「按財政學的理論,政府的財政收支,是以『量出為入』為原則,亦即,先決定要花多少錢,再決定收多少的稅。….至若國家的稅收足以支應各項支出,代表國家所收的稅,超過所需要的支出,惟因我國尚有公共債務,故發生稅收超徵時,並不必然代表有財政盈餘,很可能只是減少發行公債的額度或用以清償公共債務。」於此,其既謂我國政府的財政收支以「量出為入」為原則,則政府何來如此龐大之公共債務,豈不顯見政府實際上是「入不敷出」,也就是「稅收不足」?因之,該研析前揭論述有待釐清,以免誤解。
三、該研析三之(三)謂:「….惟既然發生超徵稅款情形,其顯示的意義除可能有稅收低估之行政疏漏外,亦表示我國稅制尚仍有合理化之改革空間。」云云,亦有待商榷。蓋依預算法第2條規定,預算經立法程序而公布者,稱法定預算。準此,預算低估,難謂是「行政疏漏」。再者,「稅收低估」純屬預算問題,與「稅制尚仍有合理化之改革空間」,應屬兩碼事,不宜混為一談。至於「超徵稅款」如何導致「稅制尚仍有合理化之改革空間」?既無論述理由,不免有論理邏輯前提不備之瑕疵。
四、該研析四「建議事項」前段謂:「稅收超徵而有財政盈餘時」之說詞,顯與政府目前財政赤字居高不下之現況不符。又謂:「…是否考量退稅給人民,立法者有一定之自由形成空間…」云云。然而,以所得稅為例,其以量能課稅原則為本,其繳稅較多者,自屬課稅所得較高者,苟要退稅,豈不亦應以原繳稅比例為本,如此,課稅的意義為何?何況,依我國憲法、預算法與相關稅法等相關法令之規定,尚無因「稅收超徵」而生退稅之機制,是難謂「是否考量退稅給人民,立法者有一定之自由形成空間…」。相關論述有待修正。
五、該研析四「建議事項」後段建議「或可修正預算法,倘若實徵數大於預算數時,明定將差額作為特定使用(例如列償債基金等)。如此或可消弭民眾對政府不信任的疑慮。」云云。惟我國政府多有來累積之財政赤字居高不下,龐大之公共債務難以去化,若「修正預算法,倘若實徵數大於預算數時,明定將差額作為特定使用(例如列償債基金等)」,而未全面檢討預算法之配套作法,將徒然混亂割裂原有預算體系,實有未宜。