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議題研析

從離岸風力發電論民眾參與機制之問題研析 一、 題目:從離岸風力發電論民眾參與機制之問題研析
二、所涉法律:
(一)環境影響評估法
(二)區域計畫法、國土計畫法
三、探討研析
(一)從興辦開發過程中,顯見民眾參與過程不足與行政程序尚非嚴謹
1.從離岸風力發電事業興辦計畫而言,依據環境影響評估法第7條規定「開發單位申請許可開發行為時,應檢具環境影響說明書,向目的事業主管機關提出,並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。(第1項)…審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者,開發單位應舉行公開之說明會。(第3項)」而依過去環保署所進行環評審查的離岸風力開發計畫,專案查小組之查結論大多無須進入第二階段環評。故離岸風力發電開發業者,僅需舉行說明會,不會進入一個較縝密、且踐行公眾參與的「公聽會」程序,從而民眾參與決策過程的意見表達與權利行使,在參與程度及資訊揭露上,尚有未足。
2.從興辦風力發電之用地變更編定過程而言,依據區域計畫法第15條第1項授權訂定之「非都市土地使用管制規則」之規定,各分區使用及編定用地於該容許使用項目下,不需辦理土地變更,即可依其容許土地使用項目,作合法合理的利用,此不需另經目的事業主管機關、使用地主管機關或相關機關的主管許可。至於涉及一定規模以上之土地,申請興辦事業之開發許可者,依同法第15條之1規定應辦理分區使用變更,並應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議。然查非都市土地開發審議作業規範中,上述分區使用變更過程,並未見有公眾參與之程序規定及法定義務。
3.雖然國土計畫法第12條亦訂有民眾參與之相關規定,惟民眾參與時點僅限在審議前階段公開展覽30日及舉行公聽會之期間。至於規劃階段、審議後及核定後,皆未有民眾參與之規定。另依同法條第3項,對於民眾之陳情意見僅能於審議階段提出後,公告其參採情形於網路上,但卻未有允其再為陳情之設計機制,其實仍無法保障民眾積極表示意見之權利或權益之主張。
(二)事業開發計畫之整體規劃設計,仍未全面考量鄰避效應
在傳統認知下之鄰避效應(not in my back yard, NIMBY),居民之抗爭意識多被解釋為出於自私心態或不理性,例如申設興建垃圾掩埋場等。惟興設再生能源抗爭事件所涉之鄰避現象,學者提出不同於傳統之鄰避解釋,對於建置再生能源抗爭之民眾,有些並非選址場域鄰近之居民,且再生能源所產生之污染亦不若垃圾掩埋場,何以仍引起大規模抗爭?以風力發電事業為例,涉及可能原因不外於反對黑箱作業、質疑決策之正當性、風力設備噪音、當地景觀改變、抑或補償爭議等問題,例如在彰化芳苑之福海示範案中,則發生與當地漁業權之爭議,對於漁業補償金之發放制度一直無法取得雙方共識,造成計畫持續延宕不前,且因補償金之制度和金額計算困難,反加深人民反對之態度,更不易於取得共識。
四、建議事項
(一)由於電力發展事業之興建,除須取得土地開發許可,同時亦須取得事業設置許可,惟兩者皆須面對選址場域所產生的影響,其中以整體開發環境影響及權益爭議的問題為最。基此,確實有必要踐行符合於適法性及程序性之架構下,建構所謂的程序正義,藉以更強化開發行為之正當性及合理性,並促進建立有效的民眾參與平台及機制,此為我國推動重大國家建設計畫及策略型產業發展計畫中,實應作為後續環境民主教育及行政體制之基底前提。
(二)參考現行環評審查作業流程,對於興辦事業開發計畫之認定設計,雖有二階段環評之審查機制,惟實施環評之開發行為是否應有更明確的環評程序及作業規範,究其目的除提供環評專業審查外,建議環評主管機關應於民眾參與程序通案之處理上,設計強化法律程序正當性之機制。並針對個案是否屬環境影響程度大者或屬公共重大議題之認定,授權環評主管機關得考量其情形,將公聽會或評估改為聽證程序。
(三)民眾參與之時點,確實影響參與者是否具有一定代表性之實質意義。亦即參與之時點及程序,應儘早將土地劃設之目標、規劃可能產生之影響等事項公告周知,讓利害關係人、相關環保團體能即時提出建言,而非在經過環評審查後,僅能以抗爭方式表達訴求。
(四)有關興建離岸發電所涉補償金爭議問題之處理,似可參考德國圖林根州之「風力發電公平合作夥伴」制度,讓所有計畫利害相關者皆可參與規劃且享公平之參與權利,及該州公民、企業、居民得藉此直接入股方式,同享開發利益;或丹麥「再生能源促進法案」,明定特定風機之設置前,需有20%之股份由當地居民持有,範圍較近之居民享優先入股權,其他年滿18歲之丹麥居民亦可參與入股。透過共享所有權之公民參與機制,讓民眾不但參與計劃並共享利益,應為解決爭議與抗爭之有效方法,惟我國於法令及設計機制之推動上,尚有相當的發展障礙亟待解決。

撰稿人:陳耀東 張裕榮

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修改日:2018/08/10 發布日:2018/08/10