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議題研析

醫師勞動權益保障政策及法制面向之研析 一、 題目:醫師勞動權益保障政策及法制面向之研析
二、 所涉法律
醫療法、勞動基準法
三、 探討研析
(一) 勞動基準法(以下稱勞基法)第3條第3項規定:「本法適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制度及工作特性等因素適用本法確有窒礙難行者,並經中央主管機關指定公告之行業或工作者,不適用之。」勞基法1996年修正後,增訂第30條之1、第84條之1等彈性工時制度,擴大納入更多行業進入勞基法保護。勞動部於1997年9月1日公告,指定金融及其輔助業等行業及醫療保健服務業(醫師除外)……等工作者適用勞動基準法,其中……醫療保健服務業(醫師除外)之工作者自1998年7月1日生效。隨即於1998年9月15日公告「醫療保健服務業(含國軍醫院及其民眾診療處)之部分場所及人員」適用第84條之1,以責任制為由排除勞基法工時相關規定之適用。而手術室、急診室、加護病房、產房、燒傷病房等場所,除醫師外之醫事及技術人員自2014年1月1日起排除責任制,適用勞基法。
(二) 受僱醫師長期未受勞基法保障,一方面由於醫師待遇在臺灣社會屬中高階層,另一方面因醫師之專業認同長期高於勞工意識,除了少數學者外,多年來少有人聞問。然自2009年起,醫師過勞導致腦心血管或心臟疾病案例頻傳,甚至猝死不治者,迅速引起社會關注。2011年成大附設醫院實習之高雄醫學大學林姓實習醫學生過勞猝死後,該年底,一群對當前受僱醫師未受勞基法保障不滿之醫學生與青年醫師,組成「醫師勞動條件改革小組」,開啟爭取醫師個別勞動權之濫觴。
(三) 研究指出,醫療行業或從事之醫療行為,相較其他行業具有高度專業性、複雜性、不可預知性及風險性等特徵。衛福部及勞動部基於勞基法對醫療特殊型態之容許彈性限制,並兼顧醫病關係與偏鄉民眾之就醫需求,規劃於2019年9月1日將住院醫師納入勞基法,並適用第84條之1議定工時,規劃以每週平均80小時為上限;至於主治醫師因其自主性高,且工作樣態多元,如交班頻率增加影響照顧延續性,增加醫療糾紛,也可能導致偏鄉醫療服務無法運作,因而無共識暫不納入勞基法規範。目前國內有6,800多名住院醫師,排除2,000多名軍職及公職住院醫師,明年9月約有4,000多名住院醫師納入勞基法,包括畢業後一般醫學訓練(PGY)住院醫師。
(四) 醫師是不是勞工?依臺灣高等法院臺南分院102年度重勞上字第1號民事判決認為,勞基法雖排除醫師之適用,但醫師與醫療機構之法律關係不僅成立民法上僱傭契約,因具人格上、勞務上、經濟上與組織上之從屬性,亦成立勞動契約。故,醫師屬有投保勞工保險之勞工,一旦遭受職業災害,則適用職業災害勞工保護法。又最高行政法院103年度判字第547、567、574、581、582、640及641號判決,就健保費分擔問題認為長庚醫院所屬主治醫師受有最低收入之保障、受醫院監督,甚至醫院得以積分評價分配醫師費等情,長庚醫院與其主治醫師間具有人格上、組織上、經濟上之從屬性,應為僱傭關係。尤其在現代醫院高度企業化管理下,不只是受上級醫師高度指揮監督之住院醫師勞工,主治醫師或多或少亦受到醫院管理階層之規範限制,且其經濟從屬及組織從屬亦無疑義,其與醫院間關係應為勞雇關係。醫師是否為勞資關係法上之勞工,應當從集體勞動權之法理出發。目前醫師除了適用勞工保險條例、性別工作平等法及職業災害勞工保護法外,實務上醫師是否適用團體協約法或勞資爭議處理法等勞資關係法規,並不明確。
四、 建議事項
(一) 衛福部2014年委託國家衛生研究院辦理「住院醫師納入勞基法之衝擊影響評估計畫」,指出醫師因工作性質關係,推估每週工時80小時是國際普遍作法,如未增加醫學生容額、現有醫療服務量不變之下,需增加900名教學醫院主治醫師。為因應工時限縮對於醫院人力之衝擊,衛福部應著重增加臨床醫療人力供給及醫療輔助人力,以減輕因醫師工時縮減造成人力短缺,例如重點科別培育公費醫學生、積極推動原住民族及離島地區醫事人員養成、增加護理師人數,並考量護理師執業範圍作適當修正;另應加強推動分級醫療,落實轉診制度;同時由體制面調整健保制度設計,改善醫師執業環境。
(二) 勞基法適用所有勞工,但各行業有其特殊性,是否皆能一體適用?仍有疑義。醫師因工作時間、工作形態及不確定性與藍領不同,未來是否會在勞檢上產生矛盾及爭議,是一個挑戰。雖然規定其工作時間以最高工時之原則來施行,一來可以保護醫師權益,又因醫療工作之特殊性,間接也保障了病人之利益,這是正確之施政方向。但疾病瞬息萬變,醫學科技日新月異,一位適任之醫師必能與時俱進,學習又不可間斷,尤其醫學工作牽涉到之倫理、專業及社會問題都相當複雜,如何能夠以固定工時來限制?而醫師與醫療機構間除典型僱傭關係,尚存在多元型態,勞基法之一般性規範,恐不足因應;且勞動部對於醫療生態瞭解不及衛福部,對於醫師與醫療機構之管理仍應由衛福部主導。因此,建議於醫療法中另立專章,權責才能相符。且全面實施前,一定要多溝通,更要循序漸進施行,避免產生阻力無法執行。
(三) 衛福部於2017年3月7日公告「住院醫師勞動權益保障及工作時間指引」,規範醫院與住院醫師聘僱契約應約定及不得約定事項、工時採認原則、工時及例休假規定等,並於2017年8月1日起施行。然而本件指引,為行政指導性質,無法規強制力,雖然將工時納入醫院評鑑項目,但是關於醫師之權益,屬法律保留事項。建議應儘速完成醫療法修訂,以保障醫師之勞動權益,用符法制。
撰稿人:李麗莉