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議題研析

公投案意見書第二次公告停止執行之研析 一、 題目:公投案意見書第二次公告停止執行之研析
二、 所涉法律
公民投票法第10條、第11條;行政訴訟法第116條第3項;行政程序法第92條第2項
三、 探討研析
(一) 緣起:公投案意見書第二次公告為何停止執行?
今(107,下同)年公投案,在11月24日與九合一全國性選舉同時舉行。依公民投票法(以下稱「公投法」)第10條第8項中央選舉委員會(下稱中選會)在10月24日公告行政院所提意見書。惟5天後(10月29日)行政院復發函給中選會,提供新版意見書。中選會收到後,旋在11月2日將新意見書重行公告,並印製公報,此是否合法遂引起討論。
(二) 領銜人向行政法院聲請停止執行中選會的第二次公告,均裁定停止執行。
第12案及第10案的領銜人,認為中選會第二次公告違反公投法第10條第8項規定,分別向行政法院聲請停止執行中選會的第二次公告。其中第12案經台北高等行政法院(下稱北高行)在11月7日裁定停止執行,中選會不得將行政院第二次意見書登載於選舉公報;經中選會對此提出抗告後,最高行政法院(下稱最高行)11月19日駁回抗告。而第10案部分,北高行亦裁定停止執行。
(三)公告的性質為一般處分,得為停止執行標的。
依行政訴訟法第116條第3項規定:於行政訴訟起訴前,如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害,且有急迫情事者,行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請,裁定停止執行。但於公益有重大影響者,不在此限。因此,中選會公告的性質為何?得否為停止執行標的?最高行指出,中選會依公投法規定登載的公投事項,對外直接發生法律效果,公投案若通過,會發生一定的法律效果,公告的相對人雖未特定,但可得確定其範圍,屬於行政程序法第92條第2項所規定之一般處分,故屬停止執行的標的。
(四)檢視本案得否停止執行?
停止執行要件有三,包括:處分的執行將發生難以回復的損害、有急迫情事、停止對公益沒有重大影響等。行政法院認為本案應停止執行,檢視前揭兩案的理由有:
1、程序違法明確,聲請非顯無理由:行政法院認為,從形式上以觀,行政院第1次與第2次意見書並不相同。其中,第10案「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」,其中「憲法保障同性間得以結婚之權利,已經司法院釋字第748號解釋確認,不會因本次公投結果而有所變更」的立場或表態,是之前意見書所無。
2、難以回復的損害與急迫性:假設後來法院認為中選會的二次公告處分違法,但因公投即將於11月24日舉辦,第二次的公告恐怕會影響投票權人的意願,使人民意見無法公平客觀呈現,進而造成難以回復影響,無法以金錢估價。
3、所謂「公益」係指選務機關的中立性,而非停止執行耗費的費用:行政法院指出中選會的中立態度所衍生的社會公益,才是無可取代的公益,並非中選會提到的因停止執行而將發生的鉅額費用可比擬。
(五)結論(最高行:中選會應依裁定停止執行)
最高行最終做成中選會應依裁定停止執行的決定。在第12案的中選會抗告裁定中,最高行指出中選會在10月24日已登載行政院意見書,若本案停止執行公告第二次意見書,可登載先前合法的意見書,對公益並無不利影響。依公投法規定,公報得使用不同方式提供,不會影響公投案的進行。
最後,抗告原則上不影響停止執行之效力。當中選會在11月9日收到停止執行的裁定時,距離公投還有相當時間,應可採取適當措施。但中選會並未依法執行裁定,且表示已無逐戶收回、重印,並於2日前送達之可能,其錯失依法行政補救之機會,殊為可惜。
四、 建議事項
(一)獨立機關獨立行使職權,仍應以合法性為前提
中選會的性質是相當二級獨立機關,其獨立行使職權應以合法性為前提。對於行政機關之公投案意見書得否進行第二次公告,依公投法第10條第8項雖法無明文,惟依文義解釋,亦難得出進行第二次公告的結論。行政機關之行政行為,除依法行政並審慎外,更應以符合法律規定與法律精神為依歸。況行政法院已對此做成停止執行裁定,中選會猶未為適當補救措施,終致非議。

(二)建議修正《公民投票法》第10條第8項規定:
為使法律適用明確,爰建議修正公投法第10條第8項,將公投案意見書提出後不得更改之意旨,以法律明定之,俾以法律適用並杜爭議。


撰稿人:張裕榮 
 
 


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修改日:2018/12/07 發布日:2018/12/07