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議題研析

臺北市調降房屋實質稅率之研析 一、議題:臺北市調降房屋實質稅率之研析
二、議題所涉重點
臺北市政府2017年為鼓勵房屋自住,全國首創「單一且自住」課輕稅,透過調降稅基使房屋稅實質稅率從1.2%降至1.0%之後,擬於2020年再調降為0.6% 。嘉義縣與臺南市也擬跟進。如此固然有利於一屋自住者,但卻凸顯當前地方稅之立法與執行問題,尚待改善。
三、議題所涉法律:
《憲法》、《房屋稅條例》、《地方稅法通則》及《財政收支劃分法》
四、議題簡要研析
(一)房屋稅雖為地方稅,但係中央立法
《憲法》第107條規定由中央立法並執行者有,中央財政與國稅(第6款),國稅與省稅、縣稅之劃分(第7款);省稅由省立法並執行之,或交由縣執行之(第109條第1項第7款);縣稅由縣立法並執行之(第110條第1項第6款)。雖然《財政收支劃分法》第4條及第12條規定,房屋稅為地方稅,其分配詳如表1。但其稽徵依據之《房屋稅條例》卻係中央立法,地方執行,顯然未盡符合《憲法》前揭規定。
表1:房屋稅之分配
直轄市 市 縣 鄉(鎮、市)
100% 100% 40% 40%
20% 由縣統籌分配
資料來源:筆者自製

(二)地方政府如何調控房屋稅
儘管房屋稅之稅率應依《房屋稅條例》第5條定之。看似地方政府只能依該規定之上下限選擇其適用稅率,或依《地方稅法通則》第4條第1項規定就前揭上限再調高(最高30%為限)。然於實務上,地方政府上得透過房屋課稅現值之調整,以決定其實質稅率之高低(詳下列計算式)。

房屋稅應納稅額=房屋課稅現值×稅率
房屋課稅現值=核定單價×面積×(1-折舊率×折舊年數)×街路等級調整率(地段率)
核定單價=標準單價×(1±各加減項之加減率)±樓層高度之超高
房屋課稅現值即《房屋稅條例》第11條規定之房屋標準價格
因此,《臺北市房屋標準價格及房屋現值評定作業要點》(2017年修正)第21點規定:「所有權人本人及其配偶、未成年子女於全國僅持有1戶且供自住使用、辦竣戶籍登記,並符合本市都市計畫規定可作住宅使用房屋,於課徵房屋稅時,就持有房屋期間折減其房屋課稅現值16%,其折減額度最高以新臺幣250萬元為限。」即每戶減稅額度最多為新臺幣3萬元。
(三)輕課「單一且自住」房屋稅,顯然於法無據
稅法特別重視成文法的法律形式,且非有法律依據,不得減免稅捐 。釋字第620號略謂:「憲法第十九條規定,人民有依法律納稅之義務,係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時,應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件,以法律或法律明確授權之命令定之」。儘管《房屋稅條例》第24條規定,授權直轄市及縣(市)訂定徵收細則,但其內容顯然不容違反該條例之規定。
綜上所見,臺北市對於全國僅持有1戶且供自住使用者減徵房屋稅,顯然已超乎《房屋稅條例》第15條第2項關於房屋稅之減徵規定。因此,《臺北市房屋標準價格及房屋現值評定作業要點》第21點顯然欠缺法律形式上之妥當性,尚有檢討之餘地。
五、建議
(一)近期內應儘速修正《地方稅法通則》
制定《地方稅法通則》之初衷係為「落實地方自治、提高地方財政自主權……便利地方自治財源之籌措」,「原應賦予地方較大的自主空間;惟鑒於地方議會遷就選票之現實……認為……地方財政彈性調整之空間不宜過大」 ,乃僅能有限度加稅且無減稅規定。即,除印花稅、土地增值稅(以上為地方稅)、關稅、貨物稅、加值型營業稅(以上為國稅)外,地方政府僅得就地方稅調高,或就國稅附加徵收30%,而無減徵其地方稅之權限(第4條及第5條)。
惟評定地方稅之稅基,既屬地方權責事務,且已然得以透過房屋標準價格及房屋現值之評定,而調降其實質房屋稅率。故其正辦宜修正《地方稅法通則》增列地方政府得減徵其地方稅之規定。並同時推動實價課稅,不再以遠低於一般正常交易價格(公告地價 及房屋標準價格 )作為土地及房屋之課稅基礎。
(二)房屋稅既屬地方稅,終究應由地方立法,以符《憲法》
姑且不論,房屋稅係屬《憲法》規定之省稅或縣稅,然既均屬地方稅,自應依照第109條及第110條規定,由省(直轄市)或縣(市)立法,中央不應越俎代庖。如果直轄市及縣(市)得以自訂其房屋稅率,理當無庸透過欠缺法律授權依據之法規命令 「折減房屋課稅現值」以減輕單一且自住房屋之房屋稅負擔,遂致違反稅捐法定主義。
惟此乃涉及地方與中央之施政與財政之應有分際,及其權責之劃分,不宜貿然為之,而以列為長程目標為當。但也應及早研討,集思廣益,預為籌謀,以期周全。
撰稿人:李基勝

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修改日:2019/02/01 發布日:2019/02/01