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議題研析

我國選舉權年齡調降之法制研析 撰成日期:109年2月 更新日期:109年2月14日 資料類別:議題研析 作者:呂文玲 編號:R00901
一、題目:我國選舉權年齡調降之法制研析
二、所涉法律
憲法、總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法
三、探討研析
本院第10屆立法委員於今(2020)年2月1日宣誓就職,而「十八歲公民權」引發討論 。按有關選舉權之年齡標準,憲法第130條規定:「中華民國國民年滿20歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿23歲者,有依法被選舉之權。」而總統副總統選舉罷免法第11條、公職人員選舉罷免法第14條則依照憲法第130條規定,明定中華民國國民,年滿20歲,除受監護宣告尚未撤銷者外,有選舉權。
本院委員於上(第9)屆所提憲法修正草案,其修正最主要議題即為選舉及被選舉之年齡,有1案主張刪除選舉與被選舉年齡門檻規定,有7案為降低選舉權年齡為18歲,而其中2案亦降低被選舉權年齡為20歲。惟該8案修憲提案,其審議進度僅為經院會交修憲委員會待審,或退回程序委員會重新提出,並未實質進行討論。
至於總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法,以上(第9)屆為例,本院委員就選舉權及被選舉權之年齡提出多件修正草案,有關選舉權年齡部分,均主張將20歲調降為18歲,有關被選舉權年齡部分,部分提案亦主張將直轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市)長及原住民區長候選人之年齡門檻調降,然相關提案進度均僅為交付本院內政委員會審查,該委員會並未排審進行討論。
四、建議事項
(一)我國宜儘速啟動修憲程序調降選舉權年齡,以鼓勵青年參政
我國憲法自1946年12月25日國民大會通過,1947年12月25日施行,至今已逾70年,時空環境之變遷,當時以20歲為取得選舉權之標準,迄今確實有檢討之空間。有關選舉權年齡,其他國家有於憲法規定者,例如美國、法國,亦有於選舉法規明定者,例如德國、日本及韓國。至於選舉權之年齡標準,目前多數國家紛紛以18歲為門檻,以鄰近國家為例,日本於2016年6月由20歲修正為18歲,韓國則甫於今(2020)年1月由19歲修正為18歲,亦符合此潮流。
有認為現今為因應高齡少子化人口結構之轉變,避免資源分配、公共政策向具投票權及高齡人口族群傾斜,為符合世代正義,應調降選舉權年齡。而就我國目前法制觀之,公務人員考試法第12條規定,得應考試進而服公職之最低年齡為18歲,此年齡既係為得擔任公職之年齡,則應可推認為係具有形成政治意志能力之年齡。另刑法及行政罰法基於心智成熟度之考量,原則上均以18歲為完全責任能力之界限。再者,規範我國國民行使直接民主之公民投票法,其第7條所定具有公民投票權之門檻,2018年1月3日修正時,將年齡由20歲修正為18歲,則舉重以明輕,選舉行使代議民主之制度,自無理由採取較高年齡門檻之設計。
按我國選舉權年齡分別規定於憲法及法律,憲法第130條所定20歲標準,究竟是屬於保障或限制﹖有少數見解認為若將其解為保障之意,則不必修憲,直接修改法律規定即可達成下調選舉權年齡之目標,惟多數見解認為憲法第130條規定應為總統副總統選舉罷免法第11條、公職人員選舉罷免法第14條規定之前提規定,若擬將選舉權年齡由20歲調降為18歲,應先啟動修憲程序。
(二)憲法修改門檻高,宜先召開各式會議或公聽會以廣泛蒐集意見並凝聚共識
由於將選舉權之年齡降低涉及修憲,依憲法增修條文第12條規定,修憲提案須經立法院立法委員四分之一之提議。而立法院設有修憲委員會掌理憲法修正案之審議及相關事項,依該委員會組織規程第3條規定,其委員為立法委員總額三分之一加一人,由各政黨(政團)依其院會席次比例分配,並依保障少數參與原則組成之。其審議之程序,依立法院職權行使法第14條規定,係準用法律案之規定。
憲法修改之門檻非常高,依憲法增修條文第12條規定,須經立法委員四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,始通過之。爰此,修憲不僅需立法委員具有極高度共識,亦需公民絕對多數同意方可通過。而選舉權年齡降低可能面臨哪些問題﹖愈多青年具有選舉權一起決定公共政策對國家未來有何影響﹖其他配套制度,諸如被選舉權年齡(憲法第130條規定,被選舉權須年滿23歲;憲法第45條規定,總統、副總統候選人須年滿40歲;公職人員選舉罷免法第24條另規定,直轄市長、縣(市)長候選人須年滿30歲,鄉(鎮、市)長、原住民區長候選人須年滿26歲)是否一併調整﹖凡此可藉由召開各式會議或立法院舉辦公聽會等各種方式,廣泛蒐集意見,展開憲改之討論,凝聚共識,以期議題內容反映國民意志並通過修憲。
(三)修憲成本高,調降選舉權年齡議題究以單一或併同其他議題交付公投複決,應通盤考量
因修憲成本高,哪些修憲議題應提出憲法修正案而交付公投複決,各方意見不一。調降選舉權年齡門檻一直被認為是最可能形成共識並通過之修憲議題,而其他常被提出討論之修憲議題,尚有不在籍投票、閣揆同意權、考試院及監察院之組織等有關選舉制度或中央政府體制之改革議題。由於選舉權為重要參政權,調降選舉權年齡議題涉及人性尊嚴、人民基本權利之保障,目前有主張本議題應單獨交付公投複決,不應以本議題與其他議題作為條件交換者,以免重蹈2015年立法院進行修憲工程時,全部議題均未完成審議之覆轍。

撰稿人:呂文玲