外展農務外籍勞工之相關問題研析
撰成日期：109年2月
更新日期：109年2月20日
資料類別：議題研析
作者：蔡琮浩
編號：R00908
一、題目：外展農務外籍勞工之相關問題研析
二、所涉法律
就業服務法、外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準、行政院農業委員會審核外展農務服務計畫書作業要點
三、探討研析
（一）108年5月開放試辦，迄今僅少數上工
為解決國內季節性農業缺工問題，勞動部在108年3月通過試辦引進外籍勞工並循外展服務試辦計畫模式辦理，正式開放外籍勞工（以下簡稱外勞）補強台灣農業勞動力 。據農委會統計，已有超過47個單位申請成為外展機構，並同意核發463名外勞人數 。惟因外勞來源國對勞動條件疑慮關係，迄今仍僅有少數農業外展外勞正式上工。
在試辦方案啟動後，勞動部隨即修正「外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準」（簡稱外國人工作資格及審查標準），並增訂第5章之2乳牛飼育工作及第5章之3外展農務工作，農委會則依此訂定「行政院農業委員會審核外展農務服務計畫書作業要點」（簡稱外展農務要點）以為依循。
（二）外展模式之雇主管理與責任、義務易生混淆
102年勞動部曾推動「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」，卻因適用資格、民眾使用習慣等因素劃下句點。本次勞動部因應農委會要求讓外勞外展模式再次啟動，以因應季節性缺工的外展調派制度，將再度接受挑戰。
根據外展農務要點第2點規定，係由農、漁會、農林漁牧有關之合作社或非營利組織作為外展機構（即雇主），負責將外勞派遣至「服務對象」（即有需求的農場）工作，雙方簽訂「服務契約」，服務對象與雇主具相同責任與義務。但在外展機構、服務對象均為雇主之情形下，其管理與責任、義務間，恐易生混淆。
（三）農、漁會及合作社之勞動專業能力有待加強
根據外國人工作資格及審查標準第19-8條及19-10條，雇主可聘僱之人數，係以雇主所屬同一勞工保險證號之申請當月前2個月之前1年參加勞工保險平均人數，顯見其政策目標係由較具規模的農、漁會及合作社擔任外展機構，確保有足夠能力處理後續行政程序、勞動檢查等事項，並配合缺工週期派工，以避免衍生後續管理問題。
從就業服務法對私立就業服務機構之設立、登記、管理，甚至是收費標準、專業人員證照、評鑑等均訂有規範來看，外籍勞工之人力資源仲介與管理顯具有高度勞動專業。惟目前相關規範均僅以行政規則訂定，欠缺足夠之法律依據，一旦發生爭議，恐不易釐清。若雇主未具足夠勞動專業能力的情形下，未來可能還是需要私立就業服務機構協助，在其可合法收取仲介費用，加上農業勞工薪資不易提高且外展外勞人數有限的情形下，雇主在考量所能負擔的人力成本後，所犧牲的可能就是外勞的勞動權益。
四、建議事項
（一）宜建立外展機構之勞動專業能力，並明確劃分責任與載明
依據外展農務要點第7點，外展機構除為雇主之外，亦需辦理包括外勞招募、聘僱、管理、派遣服務、督導甚至教育訓練等內容，以農、漁會及合作社之組織規模而言，其專業能力是否充足，將攸關整體試辦方案之品質，更可能影響外勞之勞動權益，故建議應儘速透過教育訓練建立外展機構之勞動專業能力。
再者，在外展機構尚未建立足夠能力之前，恐將大幅仰賴私立就業服務機構，加上服務對象與雇主所簽訂為具相同責任與義務之服務契約，顯見執行面上易造成外展機構、服務對象與就服機構間權利、責任與義務混淆之問題，亦宜儘速明確劃分並載明於勞動契約內。
（二）宜儘速釐清主管機關權限並組成聯合稽查小組落實勞檢
依據外國人工作資格及審查標準第19-11條規定，中央主管機關及中央目的事業主管機關得就前2條規定條件實地查核。外展農務要點第9點則再授權農委會與直轄市、縣（市）政府應不定期辦理實地查核。查核內容包括辦理外籍勞工招募、聘僱、管理通報、健康檢查、職業安全衛生教育訓練、服務契約、生活照顧服務等事項，與勞動部之勞動檢查項目高度重疊，疊床架屋恐造成勞動之主管機關權限混淆。同時，在目的事業主管機關不諳勞動法令情形下，若僅就其核定計畫書內容進行行政檢查，現階段恐無法有效落實屬勞動項目之檢查。爰建議未來外展外勞運作後，宜儘速釐清主管機關權限並建議組成聯合稽查小組加強勞檢，以確實保障外勞之勞動權益。
（三）宜優先考量農閒時期人力調配措施並研修認定基準
國內農業常態性缺工約1.2萬人次，季節臨時性缺工則達約20.1萬人次 。外展模式的最大優點是可配合農業季節性靈活調派，然而各種農作採收的機具、技術性不同，工作內容、勞動環境也各有差異，雖然農委會認為外勞主要是補充基礎勞動力，執行技術門檻低的搬運、整理工作，但頻繁更換工作，亦需擔憂外勞產生適應或職災等問題，且農閒時期的工作內容與薪資給付更攸關其勞動權益。因此建議宜優先考量外農閒時期展外勞之人力調配措施，以避免屆時衍生農閒時期之外勞脫逃、違法打工、指派與勞動契約工作內容不符，甚至發生收取違法仲介費剝削轉介等亂象。
目前，勞動部似尚未針對「雇主指派所聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之外籍工作者變更工作場所認定基準」進行修訂，為符合外展外勞之基本勞動權益，並避免後續勞檢爭議，建議主管機應同步配合修訂以為依循。
撰稿人：蔡琮浩
二、所涉法律
就業服務法、外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準、行政院農業委員會審核外展農務服務計畫書作業要點
三、探討研析
（一）108年5月開放試辦，迄今僅少數上工
為解決國內季節性農業缺工問題，勞動部在108年3月通過試辦引進外籍勞工並循外展服務試辦計畫模式辦理，正式開放外籍勞工（以下簡稱外勞）補強台灣農業勞動力 。據農委會統計，已有超過47個單位申請成為外展機構，並同意核發463名外勞人數 。惟因外勞來源國對勞動條件疑慮關係，迄今仍僅有少數農業外展外勞正式上工。
在試辦方案啟動後，勞動部隨即修正「外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準」（簡稱外國人工作資格及審查標準），並增訂第5章之2乳牛飼育工作及第5章之3外展農務工作，農委會則依此訂定「行政院農業委員會審核外展農務服務計畫書作業要點」（簡稱外展農務要點）以為依循。
（二）外展模式之雇主管理與責任、義務易生混淆
102年勞動部曾推動「外籍看護工外展看護服務試辦計畫」，卻因適用資格、民眾使用習慣等因素劃下句點。本次勞動部因應農委會要求讓外勞外展模式再次啟動，以因應季節性缺工的外展調派制度，將再度接受挑戰。
根據外展農務要點第2點規定，係由農、漁會、農林漁牧有關之合作社或非營利組織作為外展機構（即雇主），負責將外勞派遣至「服務對象」（即有需求的農場）工作，雙方簽訂「服務契約」，服務對象與雇主具相同責任與義務。但在外展機構、服務對象均為雇主之情形下，其管理與責任、義務間，恐易生混淆。
（三）農、漁會及合作社之勞動專業能力有待加強
根據外國人工作資格及審查標準第19-8條及19-10條，雇主可聘僱之人數，係以雇主所屬同一勞工保險證號之申請當月前2個月之前1年參加勞工保險平均人數，顯見其政策目標係由較具規模的農、漁會及合作社擔任外展機構，確保有足夠能力處理後續行政程序、勞動檢查等事項，並配合缺工週期派工，以避免衍生後續管理問題。
從就業服務法對私立就業服務機構之設立、登記、管理，甚至是收費標準、專業人員證照、評鑑等均訂有規範來看，外籍勞工之人力資源仲介與管理顯具有高度勞動專業。惟目前相關規範均僅以行政規則訂定，欠缺足夠之法律依據，一旦發生爭議，恐不易釐清。若雇主未具足夠勞動專業能力的情形下，未來可能還是需要私立就業服務機構協助，在其可合法收取仲介費用，加上農業勞工薪資不易提高且外展外勞人數有限的情形下，雇主在考量所能負擔的人力成本後，所犧牲的可能就是外勞的勞動權益。
四、建議事項
（一）宜建立外展機構之勞動專業能力，並明確劃分責任與載明
依據外展農務要點第7點，外展機構除為雇主之外，亦需辦理包括外勞招募、聘僱、管理、派遣服務、督導甚至教育訓練等內容，以農、漁會及合作社之組織規模而言，其專業能力是否充足，將攸關整體試辦方案之品質，更可能影響外勞之勞動權益，故建議應儘速透過教育訓練建立外展機構之勞動專業能力。
再者，在外展機構尚未建立足夠能力之前，恐將大幅仰賴私立就業服務機構，加上服務對象與雇主所簽訂為具相同責任與義務之服務契約，顯見執行面上易造成外展機構、服務對象與就服機構間權利、責任與義務混淆之問題，亦宜儘速明確劃分並載明於勞動契約內。
（二）宜儘速釐清主管機關權限並組成聯合稽查小組落實勞檢
依據外國人工作資格及審查標準第19-11條規定，中央主管機關及中央目的事業主管機關得就前2條規定條件實地查核。外展農務要點第9點則再授權農委會與直轄市、縣（市）政府應不定期辦理實地查核。查核內容包括辦理外籍勞工招募、聘僱、管理通報、健康檢查、職業安全衛生教育訓練、服務契約、生活照顧服務等事項，與勞動部之勞動檢查項目高度重疊，疊床架屋恐造成勞動之主管機關權限混淆。同時，在目的事業主管機關不諳勞動法令情形下，若僅就其核定計畫書內容進行行政檢查，現階段恐無法有效落實屬勞動項目之檢查。爰建議未來外展外勞運作後，宜儘速釐清主管機關權限並建議組成聯合稽查小組加強勞檢，以確實保障外勞之勞動權益。
（三）宜優先考量農閒時期人力調配措施並研修認定基準
國內農業常態性缺工約1.2萬人次，季節臨時性缺工則達約20.1萬人次 。外展模式的最大優點是可配合農業季節性靈活調派，然而各種農作採收的機具、技術性不同，工作內容、勞動環境也各有差異，雖然農委會認為外勞主要是補充基礎勞動力，執行技術門檻低的搬運、整理工作，但頻繁更換工作，亦需擔憂外勞產生適應或職災等問題，且農閒時期的工作內容與薪資給付更攸關其勞動權益。因此建議宜優先考量外農閒時期展外勞之人力調配措施，以避免屆時衍生農閒時期之外勞脫逃、違法打工、指派與勞動契約工作內容不符，甚至發生收取違法仲介費剝削轉介等亂象。
目前，勞動部似尚未針對「雇主指派所聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之外籍工作者變更工作場所認定基準」進行修訂，為符合外展外勞之基本勞動權益，並避免後續勞檢爭議，建議主管機應同步配合修訂以為依循。
撰稿人：蔡琮浩