以增額容積挹注大眾運輸建設財源之研析
撰成日期：109年2月
更新日期：109年2月27日
資料類別：議題研析
作者：陳宏明
編號：R00915
一、題目：以增額容積挹注大眾運輸建設財源之研析
二、所涉法規
都市計畫法
三、探討研析
（一）背景說明：串聯新北市新店、中和、板橋及新莊4大行政區的捷運環狀線第1階段於2020年1月31日正式通車，新北市政府表示，將透過大眾運輸發展為導向（Transit Oriented Development,TOD）的都市發展策略，提高都市更新誘因，讓「捷運蓋到哪、都更做到哪」，建構步行即可滿足就業、就學、居住及消費等需求之生活環境，並藉由開發效益挹助捷運建設，以達活化地區發展與促進大眾運輸使用之雙重效益。
（二）具體作法：原則上係以捷運站及火車站出入口方圓150或300公尺距離為基準，選擇適宜地點劃設「適用大眾運輸發展導向策略街廓」，並於細部計畫土地使用分區管制要點新增「增額容積」規定，公告範圍內符合一定條件建築基地之申請人得以繳納「增額容積價金」方式取得增額容積，若配合回饋托老、托幼或社會住宅等公益性設施，最高可獲取50%之增額容積。政府收取增額容積價金後，一半繳入捷運基金，另一半則繳入都市更新基金，作為後續經營維護經費之財源挹注。
（三）增額容積概念：認為政府出資興辦公共建設，創造周邊土地具備變更使用分區(住變商)及提高使用強度(容積率)之條件，然此土地增值效益不應歸由原地主坐享，而應將此超過原基準容積之額外增加部分，透過適當機制回饋給政府，俾利政府支應建設經費。例如美國紐約1916年起推行之發展權移轉(TDR)、巴西聖保羅2004年發行之額外建設潛力證券(CEPACs)等，均為適例。
（四）國內推動情形：行政院2012年7月24日核定「跨域加值公共建設財務規劃方案」，將內政部訂定「以增額容積籌措重大公共建設財源運作要點」納入前開方案執行，並針對其作業流程、作業分工及都市計畫增額容積地區之變更都市計畫作業事項等明文規定。其後桃園市、高雄市、臺南市、新北市等直轄市政府及內政部，陸續將「增額容積」規定新增於其所管之都市計畫法施行細則；各直轄市政府為審查增額容積申請案件之許可事宜，均訂有相關行政規則以為規範。另2017年1月11日修正公布《住宅法》，業將「都市計畫增額容積出售之收入」納為直轄市、縣（市）之住宅基金來源之一(第7條第3項第4款)。
四、建議事項
「以大眾運輸發展為導向」之都市發展策略，可有效解決市中心人口過度集中所造成交通擁擠、環境污染及房價高漲等問題，並可重新形塑都市空間發展藍圖、均衡地區發展及促進資源有效率利用，與都市成長管理理念相符，可資贊同。將政府公共建設外部效益所衍生而非因土地所有人投資改良造成的土地增值，循適當機制回饋支應建設經費，符合受益者負擔原則，亦值肯定。茲針對現行「增額容積」機制提出法制研析建議如下：
(一)關於土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，應由中央主管機關定之
查目前國內「增額容積」實務作法，係由申請建築者依《都市計畫法》第27條之1規定，提供或捐贈增額容積價金予當地直轄市政府，以換取高於基準容積以外之增額容積。依同條第2項規定，關於土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。惟查目前內政部並未依前開規定就執行增額容積有關事項，訂定如《都市計畫農業區變更使用審議規範》、《都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則》等法規命令供地方政府依照辦理，而是由各地方政府自行訂定僅屬「行政規則」之審查許可要點以為規範，以致各地方政府在執行內容、計算方式及作業方法上多有不同。鑒於增額容積之適用要件、發給上限、回饋比例、計價方式及審查許可之作業方法等，涉及人民權利義務事項，倘該制度係循《都市計畫法》第27條之1規定辦理，建議內政部應依該條第2項發布授權命令供各地方政府依循辦理，以符明確性原則。
(二) 宜於都市計畫法增訂「增額容積」之法源依據
關於「增額容積」之定義等有關事項，係規定於《都市計畫法臺灣省施行細則》第34條之3、《都市計畫法高雄市施行細則》第24條、《都市計畫法桃園市施行細則》第38條及第42條、《都市計畫法臺南市施行細則》第37條、《都市計畫法新北市施行細則》第39條之2及第47條。雖然《都市計畫法》第39條規定，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、建蔽率及容積率等，於本法施行細則中作必要之規定，惟參酌現行容積移轉與容積獎勵制度，係以《都市計畫法》第83條之1、《都市更新條例》第65條及《都市危險及老舊建築物加速重建條例》第6條等規定為法律依據，再於本法施行細則中就有關技術性、細節性之事項加以規定。兩相比較，「增額容積」規定在法規範位階上，似有不足。
鑒於「增額容積」係有別於基準容積及原建築容積之概念，且其適用項目、申請條件、額度及計算方式等事項，對於人民之權利義務均有重大影響，為維護公益及保障申請人權益，建議宜於都市計畫法增訂其法源依據並完備相關配套制度，俾利該制度長遠發展。
撰稿人：陳宏明
二、所涉法規
都市計畫法
三、探討研析
（一）背景說明：串聯新北市新店、中和、板橋及新莊4大行政區的捷運環狀線第1階段於2020年1月31日正式通車，新北市政府表示，將透過大眾運輸發展為導向（Transit Oriented Development,TOD）的都市發展策略，提高都市更新誘因，讓「捷運蓋到哪、都更做到哪」，建構步行即可滿足就業、就學、居住及消費等需求之生活環境，並藉由開發效益挹助捷運建設，以達活化地區發展與促進大眾運輸使用之雙重效益。
（二）具體作法：原則上係以捷運站及火車站出入口方圓150或300公尺距離為基準，選擇適宜地點劃設「適用大眾運輸發展導向策略街廓」，並於細部計畫土地使用分區管制要點新增「增額容積」規定，公告範圍內符合一定條件建築基地之申請人得以繳納「增額容積價金」方式取得增額容積，若配合回饋托老、托幼或社會住宅等公益性設施，最高可獲取50%之增額容積。政府收取增額容積價金後，一半繳入捷運基金，另一半則繳入都市更新基金，作為後續經營維護經費之財源挹注。
（三）增額容積概念：認為政府出資興辦公共建設，創造周邊土地具備變更使用分區(住變商)及提高使用強度(容積率)之條件，然此土地增值效益不應歸由原地主坐享，而應將此超過原基準容積之額外增加部分，透過適當機制回饋給政府，俾利政府支應建設經費。例如美國紐約1916年起推行之發展權移轉(TDR)、巴西聖保羅2004年發行之額外建設潛力證券(CEPACs)等，均為適例。
（四）國內推動情形：行政院2012年7月24日核定「跨域加值公共建設財務規劃方案」，將內政部訂定「以增額容積籌措重大公共建設財源運作要點」納入前開方案執行，並針對其作業流程、作業分工及都市計畫增額容積地區之變更都市計畫作業事項等明文規定。其後桃園市、高雄市、臺南市、新北市等直轄市政府及內政部，陸續將「增額容積」規定新增於其所管之都市計畫法施行細則；各直轄市政府為審查增額容積申請案件之許可事宜，均訂有相關行政規則以為規範。另2017年1月11日修正公布《住宅法》，業將「都市計畫增額容積出售之收入」納為直轄市、縣（市）之住宅基金來源之一(第7條第3項第4款)。
四、建議事項
「以大眾運輸發展為導向」之都市發展策略，可有效解決市中心人口過度集中所造成交通擁擠、環境污染及房價高漲等問題，並可重新形塑都市空間發展藍圖、均衡地區發展及促進資源有效率利用，與都市成長管理理念相符，可資贊同。將政府公共建設外部效益所衍生而非因土地所有人投資改良造成的土地增值，循適當機制回饋支應建設經費，符合受益者負擔原則，亦值肯定。茲針對現行「增額容積」機制提出法制研析建議如下：
(一)關於土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，應由中央主管機關定之
查目前國內「增額容積」實務作法，係由申請建築者依《都市計畫法》第27條之1規定，提供或捐贈增額容積價金予當地直轄市政府，以換取高於基準容積以外之增額容積。依同條第2項規定，關於土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。惟查目前內政部並未依前開規定就執行增額容積有關事項，訂定如《都市計畫農業區變更使用審議規範》、《都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則》等法規命令供地方政府依照辦理，而是由各地方政府自行訂定僅屬「行政規則」之審查許可要點以為規範，以致各地方政府在執行內容、計算方式及作業方法上多有不同。鑒於增額容積之適用要件、發給上限、回饋比例、計價方式及審查許可之作業方法等，涉及人民權利義務事項，倘該制度係循《都市計畫法》第27條之1規定辦理，建議內政部應依該條第2項發布授權命令供各地方政府依循辦理，以符明確性原則。
(二) 宜於都市計畫法增訂「增額容積」之法源依據
關於「增額容積」之定義等有關事項，係規定於《都市計畫法臺灣省施行細則》第34條之3、《都市計畫法高雄市施行細則》第24條、《都市計畫法桃園市施行細則》第38條及第42條、《都市計畫法臺南市施行細則》第37條、《都市計畫法新北市施行細則》第39條之2及第47條。雖然《都市計畫法》第39條規定，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、建蔽率及容積率等，於本法施行細則中作必要之規定，惟參酌現行容積移轉與容積獎勵制度，係以《都市計畫法》第83條之1、《都市更新條例》第65條及《都市危險及老舊建築物加速重建條例》第6條等規定為法律依據，再於本法施行細則中就有關技術性、細節性之事項加以規定。兩相比較，「增額容積」規定在法規範位階上，似有不足。
鑒於「增額容積」係有別於基準容積及原建築容積之概念，且其適用項目、申請條件、額度及計算方式等事項，對於人民之權利義務均有重大影響，為維護公益及保障申請人權益，建議宜於都市計畫法增訂其法源依據並完備相關配套制度，俾利該制度長遠發展。
撰稿人：陳宏明