從農地總量控管論國土計畫法相關問題
撰成日期：109年3月
更新日期：109年3月16日
資料類別：議題研析
作者：陳淑敏
編號：R00932
一、 題目：從農地總量控管論國土計畫法相關問題
二、 所涉法律
《農業發展條例》、《國土計畫法》、《區域計畫法》、《財政收支劃分法》
三、探討研析
（一）報導指出，中央於本（109）年4月30日要公告直轄市、縣（市）國土計畫，嘉義縣土地9成以上畫設農地及限制發展用地，未訂配套措施，地方憂農地被管制無法翻身，城鄉貧富差距反而加大。因農業縣稅收少，自籌財源比率僅14％，財政結構先天不足，無法支應年度經常性開銷，多靠中央統籌款及補助挹注。（魯永明，國土計畫促轉型正義？嘉縣農地管制地方憂難翻身，聯合報第B2版，109年2月24日）
（二）國土計畫法劃分國土功能分區為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區（分5類）及城鄉發展地區，不允許任意變更。次依該法第45條規定，中央於107年4月30日公告全國國土計畫，直轄市、縣(市)國土計畫應於109年4月30日前公告實施，並應於該公告實施後2年內公告國土功能分區圖。為維護農地總量以提升農地生產效益，全國農地資源控管面積總計79萬公頃，各農業大縣之保留農地如台南市（8.78萬公頃）、屏東縣（8萬公頃）、雲林縣（7.75萬公頃）、嘉義縣（7.04萬公頃）。
（三）為維繫臺灣的糧食安全，國內應該至少維持74到81萬公頃的農地作糧食生產之用，這是農地需求總量的低推估目標值（內政部，擘劃好臺灣－全國國土計畫摘要本，108年9月，第48頁）。行政院農業委員會業於 106年 9 月完成農業及農地資源盤查作業，以全國法定農業用地 278 萬公頃為分析基礎，可供糧食生產土地面積約僅 68 萬公頃。
（四）行政院於本（109）年3月2日函請本院審議之「國土計畫法」部分條文修正草案，其中最為爭議者為增訂第15條第3項第4款規定：「經行政院核定之國家重大建設計畫。」得適時檢討變更國土計畫規定。及修正第45條條文關於直轄市、縣（市）國土計畫及直轄市、縣（市）國土功能分區圖等2項法定工作，由原定於全國國土計畫公告實施後2年內公告實施直轄市、縣（市）國土計畫；並於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後2年內公告國土功能分區圖，改為「一定期限」內之辦理時程。
（五）經查於107年1月10日內政部國土計畫審議會中，已有地方政府提出應考量現有地主之權益，對只能高度農業使用而無法容許其他非農業使用之農地應建立補償機制，並請中央農業主管機關以應維護農地資源總量分配縣(市)農業補助，以維護農民權益，提高縣市政府維護農地意願。
四、建議事項
（一）中央與地方政府應加強溝通協調
對於探討研析（五）所述之地方政府建議已時過2年，嘉義縣政府現又再度提出相同之建議，疑似中央未重視地方政府之意見，顯見雙方溝通協調不夠，且國土計畫法之主管機關在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府，中央應廣納地方建言俾使制度更順利執行。
（二）國土計畫法配套措施應更周延完善，方可減少抗爭
農地管制會造成土地財產權與土地價值之變化，攸關財產權益導致農民不滿，且農業縣市之地方政府亦表態不希望劃設太多農業發展地區，因農地保留占比過高恐限制地方發展且影響地方稅收，故應提供妥善周延之相關配套措施，如學者建議農地應考慮補償原則，中央應調整中央財政分配規則，建立平衡機制，讓農業縣市的貢獻能被平衡、補償；行政院農業委員會亦主張財政劃分應考慮給予農業縣合理的回饋。經查全國國土計畫雖有敘明要建立合理補償機制，確保發展公平性，然目前地方政府仍認為中央未訂定配套措施，可見中央之配套措施未達地方政府與農民之需求或未落實執行，抑或未詳盡說明，尤以中央財政劃分未合理調配為最，應儘速改善以減少抗爭。
（三）法律文字應符合法明確性原則，方有遵循依據
本次行政院提案修法中對於「國家重大建設計畫」（修正條文第15條）並無清楚定義，為不確定法律概念；及「一定期限」（修正條文第45條）為期多久無法得知。法律文字應講求明確，條文內容若規定不明確在適用上恐衍生爭議，且地方政府將無可遵循之標準。國土計畫法攸關國土永續發展及土地分區使用，即使現有許多地方政府作業需展延，但建議仍應統一規範完成之時間為宜。
（四）宜通盤檢討修正相關法律
全國國土計畫摘要本敘明：「『全國國土計畫』作為我國最上位法定空間計畫，具有法定拘束效力，不論都市計畫、國家公園計畫或部門計畫，均應遵循全國國土計畫，如有扞格之處，均應依據全國國土計畫進行檢討修正。」依此，如農業發展條例有關無自用農舍農民興建農舍之規定允宜一併修正，以杜絕農地上蓋農舍之漏洞。另法律應與時俱進，有關區域土地使用管制之區域計畫法（89年1月26日修正公布），與地方政府財源關係密切之財政收支劃分法（88年1月25日修正公布），至今已20年未修正，無法配合時代所需，應儘速檢討修法。
撰稿人：陳淑敏
二、 所涉法律
《農業發展條例》、《國土計畫法》、《區域計畫法》、《財政收支劃分法》
三、探討研析
（一）報導指出，中央於本（109）年4月30日要公告直轄市、縣（市）國土計畫，嘉義縣土地9成以上畫設農地及限制發展用地，未訂配套措施，地方憂農地被管制無法翻身，城鄉貧富差距反而加大。因農業縣稅收少，自籌財源比率僅14％，財政結構先天不足，無法支應年度經常性開銷，多靠中央統籌款及補助挹注。（魯永明，國土計畫促轉型正義？嘉縣農地管制地方憂難翻身，聯合報第B2版，109年2月24日）
（二）國土計畫法劃分國土功能分區為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區（分5類）及城鄉發展地區，不允許任意變更。次依該法第45條規定，中央於107年4月30日公告全國國土計畫，直轄市、縣(市)國土計畫應於109年4月30日前公告實施，並應於該公告實施後2年內公告國土功能分區圖。為維護農地總量以提升農地生產效益，全國農地資源控管面積總計79萬公頃，各農業大縣之保留農地如台南市（8.78萬公頃）、屏東縣（8萬公頃）、雲林縣（7.75萬公頃）、嘉義縣（7.04萬公頃）。
（三）為維繫臺灣的糧食安全，國內應該至少維持74到81萬公頃的農地作糧食生產之用，這是農地需求總量的低推估目標值（內政部，擘劃好臺灣－全國國土計畫摘要本，108年9月，第48頁）。行政院農業委員會業於 106年 9 月完成農業及農地資源盤查作業，以全國法定農業用地 278 萬公頃為分析基礎，可供糧食生產土地面積約僅 68 萬公頃。
（四）行政院於本（109）年3月2日函請本院審議之「國土計畫法」部分條文修正草案，其中最為爭議者為增訂第15條第3項第4款規定：「經行政院核定之國家重大建設計畫。」得適時檢討變更國土計畫規定。及修正第45條條文關於直轄市、縣（市）國土計畫及直轄市、縣（市）國土功能分區圖等2項法定工作，由原定於全國國土計畫公告實施後2年內公告實施直轄市、縣（市）國土計畫；並於直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後2年內公告國土功能分區圖，改為「一定期限」內之辦理時程。
（五）經查於107年1月10日內政部國土計畫審議會中，已有地方政府提出應考量現有地主之權益，對只能高度農業使用而無法容許其他非農業使用之農地應建立補償機制，並請中央農業主管機關以應維護農地資源總量分配縣(市)農業補助，以維護農民權益，提高縣市政府維護農地意願。
四、建議事項
（一）中央與地方政府應加強溝通協調
對於探討研析（五）所述之地方政府建議已時過2年，嘉義縣政府現又再度提出相同之建議，疑似中央未重視地方政府之意見，顯見雙方溝通協調不夠，且國土計畫法之主管機關在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府，中央應廣納地方建言俾使制度更順利執行。
（二）國土計畫法配套措施應更周延完善，方可減少抗爭
農地管制會造成土地財產權與土地價值之變化，攸關財產權益導致農民不滿，且農業縣市之地方政府亦表態不希望劃設太多農業發展地區，因農地保留占比過高恐限制地方發展且影響地方稅收，故應提供妥善周延之相關配套措施，如學者建議農地應考慮補償原則，中央應調整中央財政分配規則，建立平衡機制，讓農業縣市的貢獻能被平衡、補償；行政院農業委員會亦主張財政劃分應考慮給予農業縣合理的回饋。經查全國國土計畫雖有敘明要建立合理補償機制，確保發展公平性，然目前地方政府仍認為中央未訂定配套措施，可見中央之配套措施未達地方政府與農民之需求或未落實執行，抑或未詳盡說明，尤以中央財政劃分未合理調配為最，應儘速改善以減少抗爭。
（三）法律文字應符合法明確性原則，方有遵循依據
本次行政院提案修法中對於「國家重大建設計畫」（修正條文第15條）並無清楚定義，為不確定法律概念；及「一定期限」（修正條文第45條）為期多久無法得知。法律文字應講求明確，條文內容若規定不明確在適用上恐衍生爭議，且地方政府將無可遵循之標準。國土計畫法攸關國土永續發展及土地分區使用，即使現有許多地方政府作業需展延，但建議仍應統一規範完成之時間為宜。
（四）宜通盤檢討修正相關法律
全國國土計畫摘要本敘明：「『全國國土計畫』作為我國最上位法定空間計畫，具有法定拘束效力，不論都市計畫、國家公園計畫或部門計畫，均應遵循全國國土計畫，如有扞格之處，均應依據全國國土計畫進行檢討修正。」依此，如農業發展條例有關無自用農舍農民興建農舍之規定允宜一併修正，以杜絕農地上蓋農舍之漏洞。另法律應與時俱進，有關區域土地使用管制之區域計畫法（89年1月26日修正公布），與地方政府財源關係密切之財政收支劃分法（88年1月25日修正公布），至今已20年未修正，無法配合時代所需，應儘速檢討修法。
撰稿人：陳淑敏