農地種電課稅與否之關鍵問題研析
撰成日期：109年3月
更新日期：109年3月24日
資料類別：議題研析
作者：李基勝
編號：R00942
一、題目：農地種電課稅與否之關鍵問題研析
二、所涉法規
《農業發展條例》、《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》、《土地稅法》
三、探討研析
(一)背景說明
針對2009年飽受莫拉克颱風蹂躪的佳冬、林邊等沿海鄉鎮，已無法再從事水產養殖或種植農作物，屏東縣前縣長曹啟鴻提出「養水種電」計畫，即於前揭土地上設置太陽光電板，並獲能源局支持以較高的電費收購價格，讓農漁民得以維持生計，農漁地得以安養生息，是為「種電」一詞之源起。
日前報載，臺東縣有七筆農地設置綠能設施，被認定為非農用改課地價稅。民眾為之驚慌，唯恐未來移轉時亦應課徵土地增值稅。
(二)農業用地免稅規定
依照《土地稅法》第22條規定，非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，及都市土地仍依法作為農業用地使用者，均徵收田賦，不課地價稅。而臺灣地區、金門縣及連江縣已分別自1987年及1992年停徵田賦 。
同法於2000年增訂第39條之2第1項規定，作農業使用之農業用地，移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。
二者即俗稱的農地免稅規定。該等免稅規定，以農地農用為必要的前提條件，並非農業用地一概免徵田賦、地價稅及土地增值稅。
(三)農地種電之類型
《農業發展條例》第3條規定，「農業用地」指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供（1）農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者；（2）與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地；（3）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。「農業使用」指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。
因此，農業用地上設置綠能設施，未必能繼續維持農業使用。例如逕自於耕地上敷設太陽光電板，顯然剝奪植物所需日照，而妨礙耕作；但設置風力發電機組，除該機組用地外的耕地仍然得以耕作；又如於豬舍屋頂或部分魚池上方敷設太陽光電板，並無礙於養殖。
(四)農地種電之限制規定
為兼顧農業生產與種電，行政院農業委員會乃訂定《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》以為管制，期能避免農業用地浮濫設置不當設施而妨礙農業使用。因此，農電共生政策屋頂型種電應以營農為主，種電為輔，該綠能設施不得影響農業生產及經營，且其農業生產之產量標準，並須達農業統計年報最近三年平均產量之七成以上。否則，農業主管機關得依法廢止。
至於設置地面型太陽能發電系統者限於（1）經濟部公告之嚴重地層下陷地區內而鹽化或缺水，屬不利農業經營之農業用地；（2）土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區；（3）經濟部於2014年11月12日訂定陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫列管有案之國有農業用地，並經直轄市、縣（市）政府整體規劃者。
（五）課稅與否之關鍵
凡依前揭審查辦法之規定設置綠能設施，必須取得農業主管機關之許可，並經能源主管機關依法同意備案，且該用地符合農業用地作農業使用相關規定者，始准適用《土地稅法》第22條規定課徵田賦 ，即實質上不課地價稅或田賦。
前揭土地，於自行售電或出租能源業者使用期間，倘有涉及農地移轉，亦得向農業主管機關申辦農業用地作農業使用證明書，據以減免其稅賦 ，即實質上得不課徵土地增值稅。
以上課稅與否之關鍵在於農業用地種電是否（1）取得農業主管機關核發之同意容許使用證明，其要件為符合農業使用，或符合前揭辦法第30條規定之農業用地；（2）經能源主管機關依法同意備案。二者缺一不可。
（六）農地農用尚須更積極落實
前揭新聞報導所顯現的不止種電於農地上應否課稅問題，其實更凸顯農地農用政策之落實尚須加強。於農地上違反農用而種電，不應僅止取消其農地農用之免稅條件而已。政府應更積極努力落實農地農用政策，否則，任由農地設置太陽光電板後，一綁約起碼廿年無法再做其他用途，這是真正的國土淪陷。優良農業區變相離農後，糧食危機可能比能源危機更早到臨，或許這才是必須正視的國安問題 。
四、建議事項
（一）種電業者應強化其有關土地利用及其租稅的知識
土地所有權人不諳法令，乃屬常態，也難苛求其熟知全部的土地使用及租稅法令。但種電業者除應具備開發綠能及其設施之專業能力外，尚應強化其有關土地利用及其租稅的知識，才不會於不適當的土地上種電，甚至滋生如前揭新聞報導之租稅問題，更不至於破壞農地農用政策之落實。
(二)改進行政作業流程
農地種電之相關行政作業流程應在強化其監控密度，以免地主或業者疏忽而違反農地農政政策，於不適當的土地上種電。即於地主或業者設置綠能設施時，應先取得農業主管機關之許可，設置完成後之售電應以經農業主管機關許可者為限，以杜絕違反農地農用之種電售電行為。
種電業者並應就其設置綠能設施之土地、建物或其附屬設施之坐落呈報能源主管機關備查，後者並應將該等設施坐落之土地資訊提供農業主管機關查詢，以利管理。
（三）強化回復原狀之機制
現行《農業發展條例》僅有農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構擅自變更使用之改正規範及其罰則，及設置與經營休閒農場之管理及其罰則，但未見有關種電違反農地農用之取締規定，顯有增訂相關法規之必要，俾能強化回復原狀，以維護農地，確保農用。
撰稿人：李基勝
二、所涉法規
《農業發展條例》、《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》、《土地稅法》
三、探討研析
(一)背景說明
針對2009年飽受莫拉克颱風蹂躪的佳冬、林邊等沿海鄉鎮，已無法再從事水產養殖或種植農作物，屏東縣前縣長曹啟鴻提出「養水種電」計畫，即於前揭土地上設置太陽光電板，並獲能源局支持以較高的電費收購價格，讓農漁民得以維持生計，農漁地得以安養生息，是為「種電」一詞之源起。
日前報載，臺東縣有七筆農地設置綠能設施，被認定為非農用改課地價稅。民眾為之驚慌，唯恐未來移轉時亦應課徵土地增值稅。
(二)農業用地免稅規定
依照《土地稅法》第22條規定，非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，及都市土地仍依法作為農業用地使用者，均徵收田賦，不課地價稅。而臺灣地區、金門縣及連江縣已分別自1987年及1992年停徵田賦 。
同法於2000年增訂第39條之2第1項規定，作農業使用之農業用地，移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。
二者即俗稱的農地免稅規定。該等免稅規定，以農地農用為必要的前提條件，並非農業用地一概免徵田賦、地價稅及土地增值稅。
(三)農地種電之類型
《農業發展條例》第3條規定，「農業用地」指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供（1）農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者；（2）與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地；（3）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。「農業使用」指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。
因此，農業用地上設置綠能設施，未必能繼續維持農業使用。例如逕自於耕地上敷設太陽光電板，顯然剝奪植物所需日照，而妨礙耕作；但設置風力發電機組，除該機組用地外的耕地仍然得以耕作；又如於豬舍屋頂或部分魚池上方敷設太陽光電板，並無礙於養殖。
(四)農地種電之限制規定
為兼顧農業生產與種電，行政院農業委員會乃訂定《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》以為管制，期能避免農業用地浮濫設置不當設施而妨礙農業使用。因此，農電共生政策屋頂型種電應以營農為主，種電為輔，該綠能設施不得影響農業生產及經營，且其農業生產之產量標準，並須達農業統計年報最近三年平均產量之七成以上。否則，農業主管機關得依法廢止。
至於設置地面型太陽能發電系統者限於（1）經濟部公告之嚴重地層下陷地區內而鹽化或缺水，屬不利農業經營之農業用地；（2）土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區；（3）經濟部於2014年11月12日訂定陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫列管有案之國有農業用地，並經直轄市、縣（市）政府整體規劃者。
（五）課稅與否之關鍵
凡依前揭審查辦法之規定設置綠能設施，必須取得農業主管機關之許可，並經能源主管機關依法同意備案，且該用地符合農業用地作農業使用相關規定者，始准適用《土地稅法》第22條規定課徵田賦 ，即實質上不課地價稅或田賦。
前揭土地，於自行售電或出租能源業者使用期間，倘有涉及農地移轉，亦得向農業主管機關申辦農業用地作農業使用證明書，據以減免其稅賦 ，即實質上得不課徵土地增值稅。
以上課稅與否之關鍵在於農業用地種電是否（1）取得農業主管機關核發之同意容許使用證明，其要件為符合農業使用，或符合前揭辦法第30條規定之農業用地；（2）經能源主管機關依法同意備案。二者缺一不可。
（六）農地農用尚須更積極落實
前揭新聞報導所顯現的不止種電於農地上應否課稅問題，其實更凸顯農地農用政策之落實尚須加強。於農地上違反農用而種電，不應僅止取消其農地農用之免稅條件而已。政府應更積極努力落實農地農用政策，否則，任由農地設置太陽光電板後，一綁約起碼廿年無法再做其他用途，這是真正的國土淪陷。優良農業區變相離農後，糧食危機可能比能源危機更早到臨，或許這才是必須正視的國安問題 。
四、建議事項
（一）種電業者應強化其有關土地利用及其租稅的知識
土地所有權人不諳法令，乃屬常態，也難苛求其熟知全部的土地使用及租稅法令。但種電業者除應具備開發綠能及其設施之專業能力外，尚應強化其有關土地利用及其租稅的知識，才不會於不適當的土地上種電，甚至滋生如前揭新聞報導之租稅問題，更不至於破壞農地農用政策之落實。
(二)改進行政作業流程
農地種電之相關行政作業流程應在強化其監控密度，以免地主或業者疏忽而違反農地農政政策，於不適當的土地上種電。即於地主或業者設置綠能設施時，應先取得農業主管機關之許可，設置完成後之售電應以經農業主管機關許可者為限，以杜絕違反農地農用之種電售電行為。
種電業者並應就其設置綠能設施之土地、建物或其附屬設施之坐落呈報能源主管機關備查，後者並應將該等設施坐落之土地資訊提供農業主管機關查詢，以利管理。
（三）強化回復原狀之機制
現行《農業發展條例》僅有農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構擅自變更使用之改正規範及其罰則，及設置與經營休閒農場之管理及其罰則，但未見有關種電違反農地農用之取締規定，顯有增訂相關法規之必要，俾能強化回復原狀，以維護農地，確保農用。
撰稿人：李基勝