國中小教科書編輯及審定問題研析
撰成日期：109年4月
更新日期：109年4月7日
資料類別：議題研析
作者：李高英
編號：R00955
一、題目：國中小教科書編輯及審定問題研析
二、議題所涉法規
國民教育法、國民小學及國民中學教科圖書審定辦法、國民小學及國民中學教科圖書審定委員會組織及運作要點
三、探討研析
（一）緣起
據報載 ，去年8月上路的十二年國教課綱，從課綱審議到完成編書一波三折，其中「科技」、「社會」和「健康與體育」等3科的國中第3冊109學年度教科書，3大出版社幾乎都因違反課綱規範被要求重編，甚至有出版社4次重編還沒通過，導致有學校被迫更換版本。究竟誰有課綱解讀權？現行國中小教科書編輯及審定制度有何缺失，值得探究。
（二）現行教科書審定規定
1.「國民教育法」第8條之2第1項規定：「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。教科圖書審定委員會由學科及課程專家、教師及教育行政機關代表等組成。教師代表不得少於三分之一；其組織由教育部定之。」
2.依上開條文，教育部乃國中小教科圖書之審定機關。為辦理相關審定事項，該部訂有「國民小學及國民中學教科圖書審定辦法」（以下簡稱「審定辦法」）以為依循。
3.另依同條文規定，為審定依課程綱要所編輯之教科圖書，教育部設各領域教科圖書審定委員會，並訂定「國民小學及國民中學教科圖書審定委員會組織及運作要點」以為依循。
（三）現況問題
1.出版商良莠不齊：教科書開放民間編輯後，政府針對出版商之資格訂立極低之門檻。「審定辦法」第3條第2項規定：「本辦法所稱申請人，指依公司法登記經營圖書出版之公司。」依此，無須事先申請，只要是合法登記的圖書出版公司皆可參與教科書的編輯出版作業。惟因未對於出版商之資格，如資本額、編輯及出版經驗、專業能力等先行審核，以致於出現良莠不齊的現象。
2.審定委員會的角色和定位不明：民主國家對於書籍或其他出版品檢查通常持謹慎態度，因為檢查極可能涉及思想鉗制。但對於中小學教科書則普遍認為必須設立審查機制。不過，審定委員會如何定位、如何避免「以審代編」、以及審定委員會委員（以下簡稱「審委」）觀念的開放程度，皆關係教材觀點能否多元化。
3.各方對課程綱要詮釋不一：依「審定辦法」第2條及第7條規定，課程綱要乃教科書編輯與審查之依據。惟目前課程綱要存在解讀不易及清晰度不足等問題，導致各方對課程綱要詮釋不一，易衍生爭議。
4.編審雙方人員溝通不足：基於「審查不公開」的原則，審查結果常造成教科書的出版商質疑審查標準何在，認為審委主觀意識過強，不尊重各出版單位編輯小組，有違教材多元化目標。雙方意見相左又缺乏充分溝通，使教科書審查飽受詬病。
四、建議事項
（一）先行審核出版公司之資格
先進國家如日本與德國都規定出版公司必須先向政府提出申請，才能參與教科書的編輯出版作業。其中德國政府規定教科書的出版機構必須先設立課程研發部門，經由政府審核其專業程度的認定之後，才准予參與教科書的出版。日本則明定，由文部科學大臣審核中小學教科書出版者的資格，其原則如下：一是資本額或資產額在1,000萬日元以上；二是具有教科書專職編輯5人以上，並確認這些編輯能勝任工作；三是擁有具備相關圖書出版經驗的人員；四是在圖書出版方面沒有不良行為。反觀我國，僅明定「送審資格」為合法登記的圖書出版公司，似乎過於寬鬆，難以確保出版公司之專業能力。爰建議參酌德、日經驗，針對出版公司之資格，如資本額、出版經驗、編輯群專業能力等訂定基本要件並先行加以審核，通過者，始得參與教科書之編輯出版作業。
（二）審慎遴聘審委
目前，國內不似日本聘有專職教科書調查官，審委均為兼職，惟審查工作既繁瑣又辛苦，審委除了應具備各領域專業知能，更需有服務奉獻的精神，尤其面對多元開放的社會與統整彈性的課程，審委應具有比編輯人員更宏觀的視野，更開闊的胸襟，才能做好教科書審定工作。而為避免所謂「二軍審一軍」之批評，教育部尤應慎選人選。
（三）釐清教科書審定的目的和定位
由於角色和立場不同，編輯人員和審查人員對教科書審定的看法仍有歧異，編輯人員認為應「只審對不對，不審好不好」；審查人員則認為，審查有積極提升教科書品質的職責，形成雙方對審定委員會功能和定位的認知差距。事實上，教科書審定目的在篩選合格的教科書，而不在排定名次，審定委員會的功能在提供意見協助編者提升教科書品質，而不在主導教科書編撰的方向。換言之，不應「以審代編」或「以審代選」。
（四）儘速訂定審查規準
「審定辦法」僅規定教科書的編輯與審查依據課程綱要，卻始終缺乏一套公正客觀的審查標準，做為審委檢視教科書內容與品質的依據，易遭外界質疑審定委員會決議「不通過」或「修正」之依據何在？現行課程綱要具有解讀不易及清晰度不足等問題，致教科書的編輯與審查欠缺明確之依據。為彌補是項缺陷且為能掌握教科書的審查品質及標準一致性，爰建議主管機關儘速訂定具體客觀的審查規準，以完善教科書審定作業。
（五）建立審查者與編輯者間之雙向互動及爭議處理機制
教科書審查不僅是技術性的審查，更是一種價值判斷的過程。教科書的內容更可能摻雜特殊的歷史情懷、多元立論、意識型態等問題，爭議在所難免。目前的制度，雖然允許送審者在審查過程中有說明編輯構想的機會，對於被審查為必須修正者，亦安排有其能根據審查意見修改內容再送審的制度設計，但基本上審查者對編輯者而言，是單向的、優越的，擁有決定權。若能在教科書的審查過程中，增加編輯者與審查者間的雙向專業辯論空間，並建立申訴制度，由教育部邀請學者專家、社會公正人士組成超然、中立、客觀之評議委員會，處理教科書審查之申訴案件，應有助化解爭議，又能增進審查之公正性。
撰稿人：李高英
二、議題所涉法規
國民教育法、國民小學及國民中學教科圖書審定辦法、國民小學及國民中學教科圖書審定委員會組織及運作要點
三、探討研析
（一）緣起
據報載 ，去年8月上路的十二年國教課綱，從課綱審議到完成編書一波三折，其中「科技」、「社會」和「健康與體育」等3科的國中第3冊109學年度教科書，3大出版社幾乎都因違反課綱規範被要求重編，甚至有出版社4次重編還沒通過，導致有學校被迫更換版本。究竟誰有課綱解讀權？現行國中小教科書編輯及審定制度有何缺失，值得探究。
（二）現行教科書審定規定
1.「國民教育法」第8條之2第1項規定：「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。教科圖書審定委員會由學科及課程專家、教師及教育行政機關代表等組成。教師代表不得少於三分之一；其組織由教育部定之。」
2.依上開條文，教育部乃國中小教科圖書之審定機關。為辦理相關審定事項，該部訂有「國民小學及國民中學教科圖書審定辦法」（以下簡稱「審定辦法」）以為依循。
3.另依同條文規定，為審定依課程綱要所編輯之教科圖書，教育部設各領域教科圖書審定委員會，並訂定「國民小學及國民中學教科圖書審定委員會組織及運作要點」以為依循。
（三）現況問題
1.出版商良莠不齊：教科書開放民間編輯後，政府針對出版商之資格訂立極低之門檻。「審定辦法」第3條第2項規定：「本辦法所稱申請人，指依公司法登記經營圖書出版之公司。」依此，無須事先申請，只要是合法登記的圖書出版公司皆可參與教科書的編輯出版作業。惟因未對於出版商之資格，如資本額、編輯及出版經驗、專業能力等先行審核，以致於出現良莠不齊的現象。
2.審定委員會的角色和定位不明：民主國家對於書籍或其他出版品檢查通常持謹慎態度，因為檢查極可能涉及思想鉗制。但對於中小學教科書則普遍認為必須設立審查機制。不過，審定委員會如何定位、如何避免「以審代編」、以及審定委員會委員（以下簡稱「審委」）觀念的開放程度，皆關係教材觀點能否多元化。
3.各方對課程綱要詮釋不一：依「審定辦法」第2條及第7條規定，課程綱要乃教科書編輯與審查之依據。惟目前課程綱要存在解讀不易及清晰度不足等問題，導致各方對課程綱要詮釋不一，易衍生爭議。
4.編審雙方人員溝通不足：基於「審查不公開」的原則，審查結果常造成教科書的出版商質疑審查標準何在，認為審委主觀意識過強，不尊重各出版單位編輯小組，有違教材多元化目標。雙方意見相左又缺乏充分溝通，使教科書審查飽受詬病。
四、建議事項
（一）先行審核出版公司之資格
先進國家如日本與德國都規定出版公司必須先向政府提出申請，才能參與教科書的編輯出版作業。其中德國政府規定教科書的出版機構必須先設立課程研發部門，經由政府審核其專業程度的認定之後，才准予參與教科書的出版。日本則明定，由文部科學大臣審核中小學教科書出版者的資格，其原則如下：一是資本額或資產額在1,000萬日元以上；二是具有教科書專職編輯5人以上，並確認這些編輯能勝任工作；三是擁有具備相關圖書出版經驗的人員；四是在圖書出版方面沒有不良行為。反觀我國，僅明定「送審資格」為合法登記的圖書出版公司，似乎過於寬鬆，難以確保出版公司之專業能力。爰建議參酌德、日經驗，針對出版公司之資格，如資本額、出版經驗、編輯群專業能力等訂定基本要件並先行加以審核，通過者，始得參與教科書之編輯出版作業。
（二）審慎遴聘審委
目前，國內不似日本聘有專職教科書調查官，審委均為兼職，惟審查工作既繁瑣又辛苦，審委除了應具備各領域專業知能，更需有服務奉獻的精神，尤其面對多元開放的社會與統整彈性的課程，審委應具有比編輯人員更宏觀的視野，更開闊的胸襟，才能做好教科書審定工作。而為避免所謂「二軍審一軍」之批評，教育部尤應慎選人選。
（三）釐清教科書審定的目的和定位
由於角色和立場不同，編輯人員和審查人員對教科書審定的看法仍有歧異，編輯人員認為應「只審對不對，不審好不好」；審查人員則認為，審查有積極提升教科書品質的職責，形成雙方對審定委員會功能和定位的認知差距。事實上，教科書審定目的在篩選合格的教科書，而不在排定名次，審定委員會的功能在提供意見協助編者提升教科書品質，而不在主導教科書編撰的方向。換言之，不應「以審代編」或「以審代選」。
（四）儘速訂定審查規準
「審定辦法」僅規定教科書的編輯與審查依據課程綱要，卻始終缺乏一套公正客觀的審查標準，做為審委檢視教科書內容與品質的依據，易遭外界質疑審定委員會決議「不通過」或「修正」之依據何在？現行課程綱要具有解讀不易及清晰度不足等問題，致教科書的編輯與審查欠缺明確之依據。為彌補是項缺陷且為能掌握教科書的審查品質及標準一致性，爰建議主管機關儘速訂定具體客觀的審查規準，以完善教科書審定作業。
（五）建立審查者與編輯者間之雙向互動及爭議處理機制
教科書審查不僅是技術性的審查，更是一種價值判斷的過程。教科書的內容更可能摻雜特殊的歷史情懷、多元立論、意識型態等問題，爭議在所難免。目前的制度，雖然允許送審者在審查過程中有說明編輯構想的機會，對於被審查為必須修正者，亦安排有其能根據審查意見修改內容再送審的制度設計，但基本上審查者對編輯者而言，是單向的、優越的，擁有決定權。若能在教科書的審查過程中，增加編輯者與審查者間的雙向專業辯論空間，並建立申訴制度，由教育部邀請學者專家、社會公正人士組成超然、中立、客觀之評議委員會，處理教科書審查之申訴案件，應有助化解爭議，又能增進審查之公正性。
撰稿人：李高英