從公務員懲戒委員會組織變革論監察權相關問題
撰成日期：109年5月
更新日期：109年5月5日
資料類別：議題研析
作者：林鈺琪
編號：R00975
一、 題目：從公務員懲戒委員會組織變革論監察權相關問題
二、 所涉法律
公務員懲戒委員會組織法、監察法第17條
三、 探討研析
(一) 公務員懲戒委員會組織變革
《公務員懲戒委員會組織法》修正自民國105年5月2日施行後，公務員懲戒委員會(以下簡稱公懲會)原以審議會方式審議公務員懲戒案件，已改採法院體制，懲戒案件亦以裁判方式為之；另為因應《法官法》中職務法庭制度之變革，亦於108年6月28日修正公懲會之職掌及組織變更。此外，遵照司法院釋字第396號解釋「有關機關應就公務員懲戒機關之名稱，併予檢討修正」之意旨，司法院於本(109)年2月13日函請本院審議「公務員懲戒委員會組織法修正草案」，擬將公懲會更名為懲戒法院，掌理全國公務員懲戒之審判機關，並配合修改審判庭之審級劃分、合議方式等法院組織相關體制。未來公懲會「委員長」、「委員」等名稱將分別修正為「院長」、「法官」，並設有法官會議及職務法庭法官會議。
(二) 法官依法獨立審判
《憲法》第80條規定，法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，賦予法官獨立而超然的地位，目的是讓法官不要成為特定團體或個人追求自身利益的工具，進一步讓訴訟程序參與者信賴並接受法院的判決結果(財團法人民間司法改革基金會，法官制度改革，網址：https://www.jrf.org.tw/keywords/15)。釋字第539號解釋理由書第一段亦指出：「……法官應本諸自己之法律判斷為裁判，不僅不受任何外來指示、命令，亦不受司法行政機關或上級法院內部之指示與命令，此即審判獨立之原則……」。
(三) 監察權之行使
查《憲法》增修條文第7條第1項規定，監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權。另依《憲法》第97條第1項規定，監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。又《憲法》第 95條規定，監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會，調閱其所發布之命令及各種有關文件。而且第 99條亦規定，對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾，適用前揭之規定。基此，監察院的職權是行使彈劾、糾舉及審計權，並且可以對政府機關的施政提出糾正案；同時為達成上述任務，監察委員可以收受人民陳情書，到中央或地方機關辦理巡迴監察、調查、監試等。
復查《監察法施行細則》第27條第2項規定：「偵查或審判中案件承辦人員，與該承辦案件有關事項，在承辦期間，應盡量避免實施調查。但如認為承辦人員有貪污瀆職或侵犯人權情節重大，需要即加調查者，仍得斟酌情形，實施調查。」準此，原則上監察權應是對於業已定讞之司法案件而為調查，係屬事後監督機制。抑且，監察院對於相關案件固得進行調查，惟不得逕自推翻法官所為裁判，當事人仍應經由提起再審或非常上訴之司法救濟程序，回歸法官本於「司法獨立審判」進行最終判斷(中華民國律師公會全國聯合會新聞稿，民國107年12月13日)。
(四) 監察院對懲戒機關之質問權
108年8月21日監察院院台業貳字第1080731552號令發布刪除《監察法施行細則》第13條：「監察院移送之彈劾案，懲戒機關逾3個月尚未辦結者，應提報監察院會議，並得以書面質問，或通知懲戒機關主管人員到院質問。」規定，其刪除理由係：1.公懲會已於105年5月2日改以法庭組織審理公務員懲戒案件，應本於言詞辯論而為判決。原屬該會審理之法官及檢察官懲戒案件，則於101年7月6日改由司法院職務法庭專責審理。2.現行懲戒機關對於懲戒案件之審理已改為法庭化，扮演中立超然之角色。監察院作為當事人之一造，如對懲戒機關於3個月未辦結案件，仍得以書面進行質問，或通知到院質問，恐有干涉審判權之虞。3.經考量現行條文之授權母法即《監察法》第17條，仍有相同之規定，在授權母法未修正前，現行條文之規定內容不宜修正，爰以刪除方式處理，不再重複規定。
四、 建議事項
(一) 監察權對司法權之監督調查，應嚴守權力分立與制衡原則
依司法院釋字第162號及第396號解釋，公懲會委員係就公務員懲戒案件，依據法律獨立行使審判之職權，不受任何干涉，依《憲法》第77條及第80條規定，係憲法上所稱之法官。懲戒機關之成員既是憲法上之法官，對懲戒案件之審判，亦應本正當法律程序之原則，不受任何外來指示、命令，獨立行使職權。因此，在法官依法獨立審判的原則下，監察院調查權與司法獨立審判之界線應遵守其分際，監察權原則上宜採事後監督機制，並應嚴守權力分立與制衡原則，以充分保障法官依法獨立審判的職責。
(二) 順應時代潮流，法律內容應合時宜
鑑於81年修憲時將監察委員改為政務官後，監察院已非民意機關，也不再具有民意監督的權力，就權力分立和憲政制度而言，監察機關應無監督司法機關之權。而且實務上，監察院監察業務處處長曾表示，基於對司法機關的尊重，監察院並未行使過《監察法》第17條所賦予之職權。此外，監察院亦於108年8月21日發布刪除《監察法施行細則》第13條有關監察院對懲戒機關之質問權相關規定。因此，基於法律應與時俱進，符合時代的潮流與社會的需求，既然公懲會已是法院組織之一部分，監察機關亦無監督司法機關之權，《監察法》第17條規定似已不合時宜，其存廢應是值得省思的議題。
撰稿人：林鈺琪
二、 所涉法律
公務員懲戒委員會組織法、監察法第17條
三、 探討研析
(一) 公務員懲戒委員會組織變革
《公務員懲戒委員會組織法》修正自民國105年5月2日施行後，公務員懲戒委員會(以下簡稱公懲會)原以審議會方式審議公務員懲戒案件，已改採法院體制，懲戒案件亦以裁判方式為之；另為因應《法官法》中職務法庭制度之變革，亦於108年6月28日修正公懲會之職掌及組織變更。此外，遵照司法院釋字第396號解釋「有關機關應就公務員懲戒機關之名稱，併予檢討修正」之意旨，司法院於本(109)年2月13日函請本院審議「公務員懲戒委員會組織法修正草案」，擬將公懲會更名為懲戒法院，掌理全國公務員懲戒之審判機關，並配合修改審判庭之審級劃分、合議方式等法院組織相關體制。未來公懲會「委員長」、「委員」等名稱將分別修正為「院長」、「法官」，並設有法官會議及職務法庭法官會議。
(二) 法官依法獨立審判
《憲法》第80條規定，法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，賦予法官獨立而超然的地位，目的是讓法官不要成為特定團體或個人追求自身利益的工具，進一步讓訴訟程序參與者信賴並接受法院的判決結果(財團法人民間司法改革基金會，法官制度改革，網址：https://www.jrf.org.tw/keywords/15)。釋字第539號解釋理由書第一段亦指出：「……法官應本諸自己之法律判斷為裁判，不僅不受任何外來指示、命令，亦不受司法行政機關或上級法院內部之指示與命令，此即審判獨立之原則……」。
(三) 監察權之行使
查《憲法》增修條文第7條第1項規定，監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權。另依《憲法》第97條第1項規定，監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。又《憲法》第 95條規定，監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會，調閱其所發布之命令及各種有關文件。而且第 99條亦規定，對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾，適用前揭之規定。基此，監察院的職權是行使彈劾、糾舉及審計權，並且可以對政府機關的施政提出糾正案；同時為達成上述任務，監察委員可以收受人民陳情書，到中央或地方機關辦理巡迴監察、調查、監試等。
復查《監察法施行細則》第27條第2項規定：「偵查或審判中案件承辦人員，與該承辦案件有關事項，在承辦期間，應盡量避免實施調查。但如認為承辦人員有貪污瀆職或侵犯人權情節重大，需要即加調查者，仍得斟酌情形，實施調查。」準此，原則上監察權應是對於業已定讞之司法案件而為調查，係屬事後監督機制。抑且，監察院對於相關案件固得進行調查，惟不得逕自推翻法官所為裁判，當事人仍應經由提起再審或非常上訴之司法救濟程序，回歸法官本於「司法獨立審判」進行最終判斷(中華民國律師公會全國聯合會新聞稿，民國107年12月13日)。
(四) 監察院對懲戒機關之質問權
108年8月21日監察院院台業貳字第1080731552號令發布刪除《監察法施行細則》第13條：「監察院移送之彈劾案，懲戒機關逾3個月尚未辦結者，應提報監察院會議，並得以書面質問，或通知懲戒機關主管人員到院質問。」規定，其刪除理由係：1.公懲會已於105年5月2日改以法庭組織審理公務員懲戒案件，應本於言詞辯論而為判決。原屬該會審理之法官及檢察官懲戒案件，則於101年7月6日改由司法院職務法庭專責審理。2.現行懲戒機關對於懲戒案件之審理已改為法庭化，扮演中立超然之角色。監察院作為當事人之一造，如對懲戒機關於3個月未辦結案件，仍得以書面進行質問，或通知到院質問，恐有干涉審判權之虞。3.經考量現行條文之授權母法即《監察法》第17條，仍有相同之規定，在授權母法未修正前，現行條文之規定內容不宜修正，爰以刪除方式處理，不再重複規定。
四、 建議事項
(一) 監察權對司法權之監督調查，應嚴守權力分立與制衡原則
依司法院釋字第162號及第396號解釋，公懲會委員係就公務員懲戒案件，依據法律獨立行使審判之職權，不受任何干涉，依《憲法》第77條及第80條規定，係憲法上所稱之法官。懲戒機關之成員既是憲法上之法官，對懲戒案件之審判，亦應本正當法律程序之原則，不受任何外來指示、命令，獨立行使職權。因此，在法官依法獨立審判的原則下，監察院調查權與司法獨立審判之界線應遵守其分際，監察權原則上宜採事後監督機制，並應嚴守權力分立與制衡原則，以充分保障法官依法獨立審判的職責。
(二) 順應時代潮流，法律內容應合時宜
鑑於81年修憲時將監察委員改為政務官後，監察院已非民意機關，也不再具有民意監督的權力，就權力分立和憲政制度而言，監察機關應無監督司法機關之權。而且實務上，監察院監察業務處處長曾表示，基於對司法機關的尊重，監察院並未行使過《監察法》第17條所賦予之職權。此外，監察院亦於108年8月21日發布刪除《監察法施行細則》第13條有關監察院對懲戒機關之質問權相關規定。因此，基於法律應與時俱進，符合時代的潮流與社會的需求，既然公懲會已是法院組織之一部分，監察機關亦無監督司法機關之權，《監察法》第17條規定似已不合時宜，其存廢應是值得省思的議題。
撰稿人：林鈺琪