從疫情引發糧食危機省思我國糧食與農地政策
撰成日期：109年5月
更新日期：109年5月7日
資料類別：議題研析
作者：陳耀東
編號：R00978
一、題目：從疫情引發糧食危機省思我國糧食與農地政策
二、所涉法律：糧食管理法、國土計畫法。
三、探討研析：
(一)1996年舉行的世界糧食高峰會(World Food Summit)所定義之糧食安全，係指任何人在任何時候均能實質且有效的獲得充分、安全且營養之糧食，以迎合其飲食及糧食偏好的活力健康生活。全球人口在1997年已超過75億人，農糧穀物消費數量約需25億公噸，至2050年全球人口約98億人，預估需求量約提高33億公噸，除需求面的增加，在供給方面，由於氣候變遷及溫室效應導致海平面上升、全球穀物增產率下降、資源使用的競爭造成耕作面積減少，使得供給量能降低。此外，全球糧食耗損與浪費數量龐大、中印等國人口高度集中、經貿自由化迫使市場開放及調整生產結構。都使得未來全球糧食安全能否維繫，充滿挑戰。而今年新冠肺炎疫情的蔓延，更使糧食安全的疑慮，浮上檯面，據聯合國農糧組織預警全球糧食供應鏈恐於今年4、5月產生問題，另依據《全球糧食危機報告》指出，在新冠疫情爆發前，全球糧食供應狀況就在惡化。2019年年底以來，全球接連發生了非洲和印巴蝗災、澳大利亞森林大火和新冠肺炎疫情，其中新冠肺炎疫情和非洲沙漠蝗災增加了全球農產品供給的不確定性，糧食市場價格已產生動盪。因此，對於糧食進口國的我國而言，如何看待糧食安全的長期趨勢與突發事件之影響，重新檢視糧食與農地政策，以確保安全的糧食自給率，是值得關切的議題。
(二)依據農委會2018年的農業指標統計，我國糧食自給率以熱量計算為34.64%，以價格計算為67.15%。統計報告同時顯示，若將糧食分類成穀類(主食如白米與麵粉)、蔬果、及禽畜產品，我國臺灣白米自給率超過100%，蔬菜自給率超過80%，果品自給率超過85%，肉品自給率超過50%，蛋品自給率為100%，水產自給率超過100%。亦即以本國生產的農產品為傳統食物的自給率尚為充足。但因飲食習慣改變後對非傳統生產的產品需求卻是日增，從2018年的統計資料可看出：小麥自給率僅有0.1%、薯類僅有30.9%、牛肉4.5%、乳製品則有31.7%。考量氣候、土壤及技術的因素，這些非傳統的食物在生產上，不具比較利益，增產或推廣上皆屬不易，故在平時係透過貿易取得。如果進口的比率過高，容易受全球糧食供需失衡影響，糧食價格波動，影響人民日常生活安定。因此，為確保糧食安全，維繫較高的糧食自給率，政府應維護一定面積的優良農地，避免受到其他民生及產業使用土地之影響。在國土計畫法中全國各縣市應維持的農地，應從糧食自給率目標的角度，堅持應維護農地資源的總量面積的下限。
四、建議事項
(一)全國國土計畫應以「維護農地總量」列為「國土永續發展目標」
我國為糧食淨進口國，糧食自給率以熱量計算僅約34%，面對全球氣候變遷、能源價格波動，甚至此次新冠肺炎疫情的衝擊，從全球戰略的觀點、國際穀物生產與價格波動及生態環境，保護足夠的優良農地面積，以確保「糧食安全」是國土計畫之重要議題，建議提供糧食生產農地面積應維持74 萬至81萬公頃，並提高糧食自給率到40%及促進活化休耕農地，以確保我國有充足的農地生產糧食及農業生產環境。同時，於「全國國土計畫」之空間發展計畫指導目標下，應針對國土保育、糧食安全、城鄉發展及地方彈性等建立明確的執行策略。至於國土計畫法涉及所謂「國家重大建設」認定者，仍應以原立法意旨及符合因應全球氣候變遷、國土永續及國家安全為主原則下，落實「國土安全」及「永續發展」之發展目標。
(二)應積極落實我國糧食安全政策
我國應藉此次疫情重新檢視糧食安全相關問題，納入更多面向或政策目標納入思考，例如未來人口結構、城鄉發展、社會經濟變遷、國際情勢及農村穩定等納入分析來做決策，以制定合宜的政策措施。例如2010年我國總生育率為0.895為全球最低生育水準的國家，加上現有人口結構有14%為老年人口，已屬高齡化社會。另國發會預估我國至2061年人口約1837萬人，比目前減少20%，以上涉及人口結構的改變，相對亦影響對糧食產銷結構的改變，故應在人口、糧食及國土政策上預為籌謀規劃。此外，我國自2013年正式推動休耕田活化計畫，休耕給付期作面積由原本20萬公頃，至2016年降為7.5萬公頃，建議農政主管機關應提出相關措施，以落實我國糧食安全政策。另為加強農地維護管理，及農業結構調整與農地利用，除呼應國土計畫「農業發展」功能分區外，建議結合鼓勵大專業農輔導措施，促進青年農民務農與擴大經營，幫助提高產品競爭力與糧食自給率，以穩定糧食安全與農村安定。
撰稿人：陳耀東
二、所涉法律：糧食管理法、國土計畫法。
三、探討研析：
(一)1996年舉行的世界糧食高峰會(World Food Summit)所定義之糧食安全，係指任何人在任何時候均能實質且有效的獲得充分、安全且營養之糧食，以迎合其飲食及糧食偏好的活力健康生活。全球人口在1997年已超過75億人，農糧穀物消費數量約需25億公噸，至2050年全球人口約98億人，預估需求量約提高33億公噸，除需求面的增加，在供給方面，由於氣候變遷及溫室效應導致海平面上升、全球穀物增產率下降、資源使用的競爭造成耕作面積減少，使得供給量能降低。此外，全球糧食耗損與浪費數量龐大、中印等國人口高度集中、經貿自由化迫使市場開放及調整生產結構。都使得未來全球糧食安全能否維繫，充滿挑戰。而今年新冠肺炎疫情的蔓延，更使糧食安全的疑慮，浮上檯面，據聯合國農糧組織預警全球糧食供應鏈恐於今年4、5月產生問題，另依據《全球糧食危機報告》指出，在新冠疫情爆發前，全球糧食供應狀況就在惡化。2019年年底以來，全球接連發生了非洲和印巴蝗災、澳大利亞森林大火和新冠肺炎疫情，其中新冠肺炎疫情和非洲沙漠蝗災增加了全球農產品供給的不確定性，糧食市場價格已產生動盪。因此，對於糧食進口國的我國而言，如何看待糧食安全的長期趨勢與突發事件之影響，重新檢視糧食與農地政策，以確保安全的糧食自給率，是值得關切的議題。
(二)依據農委會2018年的農業指標統計，我國糧食自給率以熱量計算為34.64%，以價格計算為67.15%。統計報告同時顯示，若將糧食分類成穀類(主食如白米與麵粉)、蔬果、及禽畜產品，我國臺灣白米自給率超過100%，蔬菜自給率超過80%，果品自給率超過85%，肉品自給率超過50%，蛋品自給率為100%，水產自給率超過100%。亦即以本國生產的農產品為傳統食物的自給率尚為充足。但因飲食習慣改變後對非傳統生產的產品需求卻是日增，從2018年的統計資料可看出：小麥自給率僅有0.1%、薯類僅有30.9%、牛肉4.5%、乳製品則有31.7%。考量氣候、土壤及技術的因素，這些非傳統的食物在生產上，不具比較利益，增產或推廣上皆屬不易，故在平時係透過貿易取得。如果進口的比率過高，容易受全球糧食供需失衡影響，糧食價格波動，影響人民日常生活安定。因此，為確保糧食安全，維繫較高的糧食自給率，政府應維護一定面積的優良農地，避免受到其他民生及產業使用土地之影響。在國土計畫法中全國各縣市應維持的農地，應從糧食自給率目標的角度，堅持應維護農地資源的總量面積的下限。
四、建議事項
(一)全國國土計畫應以「維護農地總量」列為「國土永續發展目標」
我國為糧食淨進口國，糧食自給率以熱量計算僅約34%，面對全球氣候變遷、能源價格波動，甚至此次新冠肺炎疫情的衝擊，從全球戰略的觀點、國際穀物生產與價格波動及生態環境，保護足夠的優良農地面積，以確保「糧食安全」是國土計畫之重要議題，建議提供糧食生產農地面積應維持74 萬至81萬公頃，並提高糧食自給率到40%及促進活化休耕農地，以確保我國有充足的農地生產糧食及農業生產環境。同時，於「全國國土計畫」之空間發展計畫指導目標下，應針對國土保育、糧食安全、城鄉發展及地方彈性等建立明確的執行策略。至於國土計畫法涉及所謂「國家重大建設」認定者，仍應以原立法意旨及符合因應全球氣候變遷、國土永續及國家安全為主原則下，落實「國土安全」及「永續發展」之發展目標。
(二)應積極落實我國糧食安全政策
我國應藉此次疫情重新檢視糧食安全相關問題，納入更多面向或政策目標納入思考，例如未來人口結構、城鄉發展、社會經濟變遷、國際情勢及農村穩定等納入分析來做決策，以制定合宜的政策措施。例如2010年我國總生育率為0.895為全球最低生育水準的國家，加上現有人口結構有14%為老年人口，已屬高齡化社會。另國發會預估我國至2061年人口約1837萬人，比目前減少20%，以上涉及人口結構的改變，相對亦影響對糧食產銷結構的改變，故應在人口、糧食及國土政策上預為籌謀規劃。此外，我國自2013年正式推動休耕田活化計畫，休耕給付期作面積由原本20萬公頃，至2016年降為7.5萬公頃，建議農政主管機關應提出相關措施，以落實我國糧食安全政策。另為加強農地維護管理，及農業結構調整與農地利用，除呼應國土計畫「農業發展」功能分區外，建議結合鼓勵大專業農輔導措施，促進青年農民務農與擴大經營，幫助提高產品競爭力與糧食自給率，以穩定糧食安全與農村安定。
撰稿人：陳耀東