緊急狀態法制－國會立法與緊急命令的選擇
撰成日期：109年6月
更新日期：109年6月17日
資料類別：議題研析
作者：李淑瓊
編號：R01016
一、題目：緊急狀態法制－國會立法與緊急命令的選擇
二、所涉法律
憲法、立法院職權行使法、傳染病防治法、嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例
三、問題研析
中國大陸自去（108）年12月爆發病原體為新型冠狀病毒之肺炎（俗稱武漢肺炎）疫情，除蔓延至我國境內外，更造成全球大流行，3月中旬起，我國確診人數隨著國際疫情升溫而快速增加，於是陸續有立委、地方首長及學者出面呼籲總統發布緊急命令。由於針對本次疫情，立法院已於2月25日三讀通過「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」因應，且隨著國際間疫情的變化，為維持國內經濟及民生安定，立法院復於4月21日三讀通過前揭特別條例之修正案，以擴大紓困及振興規模。因此，於國家發生緊急危難時，在國會已制定特別法因應的情況下，是否還有發布緊急命令的必要，不無討論空間，以下試從緊急法制之制度面出發，探討於國家發生緊急危難時，在國會立法與總統發布緊急命令兩者間應如何選擇，並探討我國緊急法制之相關問題：
（一）緊急命令的發布及追認程序：
1.經行政院會議決議，發布後10日內提交立法院追認
依據我國憲法增修條文第2條第3項規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第43條之限制。但須於發布命令後10日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」。
2.立法院交全院委員會審查後提出院會表決
依據立法院職權行使法第15條規定：「總統依憲法增修條文第2條第3項之規定發布緊急命令，提交立法院追認時，不經討論，交全院委員會審查；審查後提出院會以無記名投票表決。未獲同意者，該緊急命令立即失效（第1項）。總統於立法院休會期間發布緊急命令提交追認時，立法院應即召開臨時會，依前項規定處理（第2項）。總統於立法院解散後發布緊急命令，提交立法院追認時，立法院應於3日內召開臨時會，並於開議7日內議決，如未獲同意，該緊急命令立即失效。但於新任立法委員選舉投票日後發布者，由新任立法委員於就職後依第1項規定處理（第3項）。」。
3.立法院僅得就緊急命令當否為決議，並得為部分追認
釋字543號解釋理由書中指出：「立法院就緊急命令行使追認權，僅得就其當否為決議，不得逕予變更其內容，如認部分內容雖有不當，然其餘部分對於緊急命令之整體應變措施尚無影響而有必要之情形時，得為部分追認」。
（二）緊急命令的性質：
1.具有暫時替代法律、變更法律效力之功能
大法官釋字543號解釋理由書謂：「緊急命令係為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，於國家不能依現有法制，亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下，由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施，其適用僅限於處置一定期間或地點發生之緊急事故，具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。」。又該理由書並謂：「緊急命令之發布，雖不受憲法第23條所揭示法律保留原則之限制，惟仍應遵守比例原則。」。據此，緊急命令並非憲法第170條及中央法規標準法第4條所稱之法律（經立法院通過，總統公布），惟其具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。
2.以不得再授權為補充規定為原則
大法官釋字543號解釋理由書謂：「緊急命令乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外，以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則，其內容應力求詳盡而周延。」。
3.如經立法取代緊急命令，緊急命令於此範圍內失效
大法官釋字543號解釋理由書謂：「立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時，緊急命令應於此範圍內失效，乃屬當然。」。
四、緊急狀態法制研析意見
（一）若國會仍可正常運作宜優先由國會立法
於國家處於緊急狀態時，是否皆要由總統發布緊急命令，或者應依循正常立法程序立法因應，以本次肺炎疫情所制定之「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」為例，行政院函請立法院審議之發文日期為109年2月20日，立法院於2月25日即三讀通過，總統並於當日迅速公布，前後只花費6天（扣除假日後，僅花費4個工作天），由此證明，在國家遭遇緊急狀態，於朝野有高度共識的情況下，透過國會立法，仍可迅速因應。
依釋字543號解釋，緊急命令係於國家不能依現有法制，亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下，由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施，僅具有暫時替代法律、變更法律效力之功能，且以不得再授權為補充規定為原則，又立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時，緊急命令應於此範圍內失效，另倘未獲立法院追認同意，該緊急命令亦立即失效。據上可知，緊急命令並非處理國家緊急狀態之萬靈丹，若可依循正常立法程序進行立法，仍宜優先由國會立法因應，若認為該法律有不足或需要修正之處，亦應透過常態之立法程序予以修正。另外，由於我國之經濟發展高度依賴對外貿易，且因國際地位特殊，臺海局勢的變動會嚴重影響區域安全，若動輒發布緊急命令，使國家處於緊急命令下的緊急狀態，實不利於國家經濟發展及區域的穩定和平，爰此，宜將緊急命令做為無法透過國會立法或無法以其他政策工具因應國家緊急狀態時的最後手段。
（二）緊急命令應有更完善之監督機制
總統發布緊急命令係憲法賦予總統的特別權力，雖不受法律保留原則之限制，惟仍應遵守比例原則，相關的例外容許，都應是暫時性的，且不能逾越必要範圍。然我國有關緊急命令之監督機制，以及於國家緊急狀態終結後，是否可提前廢止緊急命令等相關事項，除立法院之事後追認程序外，付之闕如。依據前述釋字543號解釋，如經國會立法取代緊急命令，緊急命令於此範圍內失效，故若國家之緊急狀態終結，立法院自亦得決議廢止緊急命令。又過去曾有立法委員提出「緊急命令法草案」，倡議立法院於緊急命令期間不得休會，以監督政府不得濫權，另依據法國之緊急權法制，法國於總統緊急權期間，國會應立即自行集會，且不得被解散，以監督行政權；惟前述機制，在總統所屬政黨掌握國會絕對多數時，僅透過立法權監督，是否能發生實效，不無疑義。緊急命令的發布，對法治國家影響重大，建議應審慎研議如何建立相應之監督機制，以防止對人權之侵害及對國家憲政體制之破壞，完善我國之緊急狀態法制。
撰稿人：李淑瓊
二、所涉法律
憲法、立法院職權行使法、傳染病防治法、嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例
三、問題研析
中國大陸自去（108）年12月爆發病原體為新型冠狀病毒之肺炎（俗稱武漢肺炎）疫情，除蔓延至我國境內外，更造成全球大流行，3月中旬起，我國確診人數隨著國際疫情升溫而快速增加，於是陸續有立委、地方首長及學者出面呼籲總統發布緊急命令。由於針對本次疫情，立法院已於2月25日三讀通過「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」因應，且隨著國際間疫情的變化，為維持國內經濟及民生安定，立法院復於4月21日三讀通過前揭特別條例之修正案，以擴大紓困及振興規模。因此，於國家發生緊急危難時，在國會已制定特別法因應的情況下，是否還有發布緊急命令的必要，不無討論空間，以下試從緊急法制之制度面出發，探討於國家發生緊急危難時，在國會立法與總統發布緊急命令兩者間應如何選擇，並探討我國緊急法制之相關問題：
（一）緊急命令的發布及追認程序：
1.經行政院會議決議，發布後10日內提交立法院追認
依據我國憲法增修條文第2條第3項規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第43條之限制。但須於發布命令後10日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」。
2.立法院交全院委員會審查後提出院會表決
依據立法院職權行使法第15條規定：「總統依憲法增修條文第2條第3項之規定發布緊急命令，提交立法院追認時，不經討論，交全院委員會審查；審查後提出院會以無記名投票表決。未獲同意者，該緊急命令立即失效（第1項）。總統於立法院休會期間發布緊急命令提交追認時，立法院應即召開臨時會，依前項規定處理（第2項）。總統於立法院解散後發布緊急命令，提交立法院追認時，立法院應於3日內召開臨時會，並於開議7日內議決，如未獲同意，該緊急命令立即失效。但於新任立法委員選舉投票日後發布者，由新任立法委員於就職後依第1項規定處理（第3項）。」。
3.立法院僅得就緊急命令當否為決議，並得為部分追認
釋字543號解釋理由書中指出：「立法院就緊急命令行使追認權，僅得就其當否為決議，不得逕予變更其內容，如認部分內容雖有不當，然其餘部分對於緊急命令之整體應變措施尚無影響而有必要之情形時，得為部分追認」。
（二）緊急命令的性質：
1.具有暫時替代法律、變更法律效力之功能
大法官釋字543號解釋理由書謂：「緊急命令係為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，於國家不能依現有法制，亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下，由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施，其適用僅限於處置一定期間或地點發生之緊急事故，具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。」。又該理由書並謂：「緊急命令之發布，雖不受憲法第23條所揭示法律保留原則之限制，惟仍應遵守比例原則。」。據此，緊急命令並非憲法第170條及中央法規標準法第4條所稱之法律（經立法院通過，總統公布），惟其具有暫時替代法律、變更法律效力之功能。
2.以不得再授權為補充規定為原則
大法官釋字543號解釋理由書謂：「緊急命令乃對立法部門代表國民制定法律、行政部門負責執行法律之憲法原則特設之例外，以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則，其內容應力求詳盡而周延。」。
3.如經立法取代緊急命令，緊急命令於此範圍內失效
大法官釋字543號解釋理由書謂：「立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時，緊急命令應於此範圍內失效，乃屬當然。」。
四、緊急狀態法制研析意見
（一）若國會仍可正常運作宜優先由國會立法
於國家處於緊急狀態時，是否皆要由總統發布緊急命令，或者應依循正常立法程序立法因應，以本次肺炎疫情所制定之「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」為例，行政院函請立法院審議之發文日期為109年2月20日，立法院於2月25日即三讀通過，總統並於當日迅速公布，前後只花費6天（扣除假日後，僅花費4個工作天），由此證明，在國家遭遇緊急狀態，於朝野有高度共識的情況下，透過國會立法，仍可迅速因應。
依釋字543號解釋，緊急命令係於國家不能依現有法制，亦不及依循正常立法程序採取必要對策因應之緊急情況下，由總統經行政院會議之決議發布之不得已措施，僅具有暫時替代法律、變更法律效力之功能，且以不得再授權為補充規定為原則，又立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時，緊急命令應於此範圍內失效，另倘未獲立法院追認同意，該緊急命令亦立即失效。據上可知，緊急命令並非處理國家緊急狀態之萬靈丹，若可依循正常立法程序進行立法，仍宜優先由國會立法因應，若認為該法律有不足或需要修正之處，亦應透過常態之立法程序予以修正。另外，由於我國之經濟發展高度依賴對外貿易，且因國際地位特殊，臺海局勢的變動會嚴重影響區域安全，若動輒發布緊急命令，使國家處於緊急命令下的緊急狀態，實不利於國家經濟發展及區域的穩定和平，爰此，宜將緊急命令做為無法透過國會立法或無法以其他政策工具因應國家緊急狀態時的最後手段。
（二）緊急命令應有更完善之監督機制
總統發布緊急命令係憲法賦予總統的特別權力，雖不受法律保留原則之限制，惟仍應遵守比例原則，相關的例外容許，都應是暫時性的，且不能逾越必要範圍。然我國有關緊急命令之監督機制，以及於國家緊急狀態終結後，是否可提前廢止緊急命令等相關事項，除立法院之事後追認程序外，付之闕如。依據前述釋字543號解釋，如經國會立法取代緊急命令，緊急命令於此範圍內失效，故若國家之緊急狀態終結，立法院自亦得決議廢止緊急命令。又過去曾有立法委員提出「緊急命令法草案」，倡議立法院於緊急命令期間不得休會，以監督政府不得濫權，另依據法國之緊急權法制，法國於總統緊急權期間，國會應立即自行集會，且不得被解散，以監督行政權；惟前述機制，在總統所屬政黨掌握國會絕對多數時，僅透過立法權監督，是否能發生實效，不無疑義。緊急命令的發布，對法治國家影響重大，建議應審慎研議如何建立相應之監督機制，以防止對人權之侵害及對國家憲政體制之破壞，完善我國之緊急狀態法制。
撰稿人：李淑瓊