OTT專法草案初步評析
撰成日期：109年7月
更新日期：109年7月30日
資料類別：議題研析
作者：陳亮吟
編號：R01045
一、 題目：OTT專法草案初步評析
二、 所涉法律
網際網路視聽服務管理法草案、臺灣地區與大陸地區人民關係條例
三、 探討研析
國家通訊傳播委員會（以下簡稱NCC）於本(7)月22日公布網際網路視聽服務管理法草案(以下簡稱OTT專法草案或草案)條文內容，並開設專區進行外界意見徵詢。草案條文共計5章20條，內容基本上可歸納為以下幾個重點 ：
（一）以「抓大放小」、「自願與強制雙軌」方式納管
草案第3條明定「網際網路視聽服務」係指經網際網路傳輸，由服務事業以自己名義提供經其編輯、篩選之視訊內容服務，如Netflix、LINE TV等，不包括社群媒體平台，即其平台上之視訊內容係由平台使用者將自己編輯之內容透過網際網路上傳至社群媒體平台，以分享方式供所有其他平台使用者收視聽為主之社群媒體平台。依草案第5、6及17條規定，納管方式原則上由業者「自願登記」，但業者經營規模或市場影響力達一定標準時，將由NCC要求業者「主動登記」（強制登記），經公告應登記而未完成登記之業者且未限期改正者，將處以新臺幣10萬元以上100萬元以下之罰鍰。
（二）納管業者負「資訊揭露」義務
草案第6、8及第16條規定辦理登記之業者，依法應定期向NCC提供使用者數量、營業額、點擊數、流量及使用情況等營業資料；經公布應登記之業者，則應於其網頁設置我國內容專區並公開揭露當年度「自製」或「合製」臺灣本土內容之具體做法及比例。違反前開規定且未限期改正者，將處以新臺幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰。
（三）業者自律、政府輔導，獎勵臺灣內容
草案第14條規定業者依法應共同成立或加入自律組織，遵守團體自律規範。草案第15條規定政府各單位應提出輔導獎勵措施及方案，以保障我國文化傳播權，提升我國內容產業製播能量。
（四）網路服務提供業者「連坐受罰」
草案第12條規定因依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第40條之1規定，大陸地區之營利事業，非經主管機關許可，並在臺灣地區設立分公司或辦事處，不得在臺從事業務活動，是以，電信事業或設置公眾電信網路者，例如ISP(網路服務提供業者)、機房、內容遞送業者等，有提供相關服務例如出租機房、伺服器或雲端空間給未依前開條例取得許可的非法OTT業者，應配合NCC及陸委會認定，中斷攔阻其服務或為必要之處置，否則將處以新臺幣50萬元以上500萬元以下之罰鍰。
四、建議事項
（一）宜清楚說明「納管與否」及「抓大放小」原則之標準
專法強調「抓大放小」，基本上以OTT平台的規模和影響力來區分，小的採取自願登記，有登記才納管，大的則會公布名單強制納管，另外例如YouTube無疑是目前市佔率最大的媒體影音平台，但依草案之定義，YouTube屬於社群平台，大部分內容是素人上傳，而草案主要針對背後有專業製作團隊的OTT平台公司，因此不納管YouTube此類社群平台 。這樣的原則看似合理，實務面卻容易引發質疑。近年來YouTube已推動收費機制、直播頻道、客制化廣告機制 ，各大電視台包括中國的中央電視台幾乎也都有開設頻道，並已經開始拍攝自己的原創影片，顯然已非單純的素人交流之社群平台，易造成外界質疑NCC納管的標準。臺灣有線寬頻等相關產業協會認為，無論是免付費以及付費的OTT業者都應該受到規範，尤其免付費服務的業者，相較於付費服務的業者市場規模更大、收益更大、涉及的使用者權益也更廣泛，因此更應受到專法的規範 。是以，主管機關應針對納管標準建立邏輯完整的論述，否則恐難以獲得各界的理解與支持。
(二)應檢視義務與獎勵的對稱性以提高自願登記誘因
以目前草案內容而言，選擇自行登記的業者，必須向主管機關揭露包括業務機密在內的諸多營業資訊，經公布應登記之業者並應公開當年度「自製」或「合製」臺灣本土內容之具體做法及比例；此外，還負有共同成立或加入自律組織的義務。立委曾以「保護本土文化」為由，倡議 OTT 專法應該參考德國、法國，以專款專用的方式徵收特別稅，再把稅收用來扶植臺灣本土影劇發展 ，惟依目前草案規範，係交由政府各單位自行辦理提升視聽服務內容製播能量之相關獎勵、輔導措施，較缺乏積極性。若無法相對地提高誘因，避免業者「未蒙其利，先受其害」的疑慮，屆時恐將發生自願登記乏人問津，強制登記亦消極抵制的情形，對法律及政府威信造成傷害。
（三）全球首例OTT專法，無前例經驗可循風險高
為管理OTT產業訂定專法，在全世界並無先例可循。東南亞各國於2016至2019年均有此嘗試，後均暫緩通過該等法律。在目前的OTT市場環境下，若OTT專法草案主要受到管制的將會是境外大型OTT業者及我國發展較為蓬勃的少數OTT業者，但前述業者於近年來之經營多半較為穩定，除愛奇藝有另外的法律爭議外，該等OTT業者近年均無重大爭議，管制之主要目的較為不明 。如果立專法確實有助於優化OTT產業環境，振興OTT產業，那麼世界各國，特別是執全球OTT技術與產業發展牛耳的美國，為什麼迄今都沒有這樣做呢？在缺乏立法先例，沒有執行經驗和實績可資參考的情況下，搶先全世界訂立專法並付諸施行的迫切性與必要性何在，要解決的問題與預期的效益，能夠與立法宗旨、目的與設想能否相符嗎?這是在檢視與審查OTT專法草案內容時，須特別予以考量的議題。
撰稿人：陳亮吟
二、 所涉法律
網際網路視聽服務管理法草案、臺灣地區與大陸地區人民關係條例
三、 探討研析
國家通訊傳播委員會（以下簡稱NCC）於本(7)月22日公布網際網路視聽服務管理法草案(以下簡稱OTT專法草案或草案)條文內容，並開設專區進行外界意見徵詢。草案條文共計5章20條，內容基本上可歸納為以下幾個重點 ：
（一）以「抓大放小」、「自願與強制雙軌」方式納管
草案第3條明定「網際網路視聽服務」係指經網際網路傳輸，由服務事業以自己名義提供經其編輯、篩選之視訊內容服務，如Netflix、LINE TV等，不包括社群媒體平台，即其平台上之視訊內容係由平台使用者將自己編輯之內容透過網際網路上傳至社群媒體平台，以分享方式供所有其他平台使用者收視聽為主之社群媒體平台。依草案第5、6及17條規定，納管方式原則上由業者「自願登記」，但業者經營規模或市場影響力達一定標準時，將由NCC要求業者「主動登記」（強制登記），經公告應登記而未完成登記之業者且未限期改正者，將處以新臺幣10萬元以上100萬元以下之罰鍰。
（二）納管業者負「資訊揭露」義務
草案第6、8及第16條規定辦理登記之業者，依法應定期向NCC提供使用者數量、營業額、點擊數、流量及使用情況等營業資料；經公布應登記之業者，則應於其網頁設置我國內容專區並公開揭露當年度「自製」或「合製」臺灣本土內容之具體做法及比例。違反前開規定且未限期改正者，將處以新臺幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰。
（三）業者自律、政府輔導，獎勵臺灣內容
草案第14條規定業者依法應共同成立或加入自律組織，遵守團體自律規範。草案第15條規定政府各單位應提出輔導獎勵措施及方案，以保障我國文化傳播權，提升我國內容產業製播能量。
（四）網路服務提供業者「連坐受罰」
草案第12條規定因依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第40條之1規定，大陸地區之營利事業，非經主管機關許可，並在臺灣地區設立分公司或辦事處，不得在臺從事業務活動，是以，電信事業或設置公眾電信網路者，例如ISP(網路服務提供業者)、機房、內容遞送業者等，有提供相關服務例如出租機房、伺服器或雲端空間給未依前開條例取得許可的非法OTT業者，應配合NCC及陸委會認定，中斷攔阻其服務或為必要之處置，否則將處以新臺幣50萬元以上500萬元以下之罰鍰。
四、建議事項
（一）宜清楚說明「納管與否」及「抓大放小」原則之標準
專法強調「抓大放小」，基本上以OTT平台的規模和影響力來區分，小的採取自願登記，有登記才納管，大的則會公布名單強制納管，另外例如YouTube無疑是目前市佔率最大的媒體影音平台，但依草案之定義，YouTube屬於社群平台，大部分內容是素人上傳，而草案主要針對背後有專業製作團隊的OTT平台公司，因此不納管YouTube此類社群平台 。這樣的原則看似合理，實務面卻容易引發質疑。近年來YouTube已推動收費機制、直播頻道、客制化廣告機制 ，各大電視台包括中國的中央電視台幾乎也都有開設頻道，並已經開始拍攝自己的原創影片，顯然已非單純的素人交流之社群平台，易造成外界質疑NCC納管的標準。臺灣有線寬頻等相關產業協會認為，無論是免付費以及付費的OTT業者都應該受到規範，尤其免付費服務的業者，相較於付費服務的業者市場規模更大、收益更大、涉及的使用者權益也更廣泛，因此更應受到專法的規範 。是以，主管機關應針對納管標準建立邏輯完整的論述，否則恐難以獲得各界的理解與支持。
(二)應檢視義務與獎勵的對稱性以提高自願登記誘因
以目前草案內容而言，選擇自行登記的業者，必須向主管機關揭露包括業務機密在內的諸多營業資訊，經公布應登記之業者並應公開當年度「自製」或「合製」臺灣本土內容之具體做法及比例；此外，還負有共同成立或加入自律組織的義務。立委曾以「保護本土文化」為由，倡議 OTT 專法應該參考德國、法國，以專款專用的方式徵收特別稅，再把稅收用來扶植臺灣本土影劇發展 ，惟依目前草案規範，係交由政府各單位自行辦理提升視聽服務內容製播能量之相關獎勵、輔導措施，較缺乏積極性。若無法相對地提高誘因，避免業者「未蒙其利，先受其害」的疑慮，屆時恐將發生自願登記乏人問津，強制登記亦消極抵制的情形，對法律及政府威信造成傷害。
（三）全球首例OTT專法，無前例經驗可循風險高
為管理OTT產業訂定專法，在全世界並無先例可循。東南亞各國於2016至2019年均有此嘗試，後均暫緩通過該等法律。在目前的OTT市場環境下，若OTT專法草案主要受到管制的將會是境外大型OTT業者及我國發展較為蓬勃的少數OTT業者，但前述業者於近年來之經營多半較為穩定，除愛奇藝有另外的法律爭議外，該等OTT業者近年均無重大爭議，管制之主要目的較為不明 。如果立專法確實有助於優化OTT產業環境，振興OTT產業，那麼世界各國，特別是執全球OTT技術與產業發展牛耳的美國，為什麼迄今都沒有這樣做呢？在缺乏立法先例，沒有執行經驗和實績可資參考的情況下，搶先全世界訂立專法並付諸施行的迫切性與必要性何在，要解決的問題與預期的效益，能夠與立法宗旨、目的與設想能否相符嗎?這是在檢視與審查OTT專法草案內容時，須特別予以考量的議題。
撰稿人：陳亮吟