在國土保育及農地保護架構下，我國應如何兼顧經濟發展與生態保育？
撰成日期：109年8月
更新日期：109年8月20日
資料類別：議題研析
作者：陳耀東
編號：R01067
一、題目：在國土保育及農地保護架構下，我國應如何兼顧經濟發展與生態保育？
二、所涉法律：國土計畫法
三、探討研析：
(一)依據109年4月17日修正之國土計畫法第45條規定，除原依法施行後2年內，應公告實施全國國土計畫；施行3年及4年內，直轄市、縣（市）政府應分別公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」及「國土功能分區」。基此，目前全國需提國土計畫之18個直轄市、縣（市）政府皆已完成並提報內政部審議，惟其所劃定之農業發展地區及國土保育地區，於規劃擬訂過程中涉及經濟發展與生態保育等問題，包括農舍及違章工廠無法確保農業用地整體發展利用、國土保育目標與經濟發展目標無法兼顧、現行行政組織架構無法有效整合水、土、林等相關業務，及為配合國家重大建設計畫需辦理變更之認定，對於國土保育及特定區域所造成之環境衝擊等，對於後續之國土空間發展、功能分區劃定或行政管理執行等，仍需進一步釐清。
(二)由於我國處於氣候變遷高危險群之區域，對於國土計畫架構下之國土保育及農地資源保護，應從國土規劃、國土保育與自然復育等不同層次予以整合，作為後續政策目標與執行管理之依據。基此，關於「國土保育地區」之劃設，除依保育及保安作為其劃設原則及內涵，並得禁止或限制使用外，對於如何兼顧經濟發展與生態保育，及擬訂具國土復育及生態保育精神內涵之土地使用管理策略，作為「國土保育地區」後續涉及政府重大建設開發、重要礦產開採或原民生存權及工作權等開發與利用之參考指標，是為未來重點方向。因此，研擬具永續性之開發策略及配套措施，是為國土計畫法實施應優先考量議題。至於國土保育或自然復育所涉及包括國土規劃、流域經營、資源管理、森林暨自然保育等面向，仍有待於行政管理或統籌層面再予整合。
(三)依據109年3月20日修正之工廠管理輔導法，明定經濟部要公開新增及既有未登記工廠名單，由地方政府執行拆除工作，地方政府若不拆除，則由中央主管機關經濟部進行斷水斷電。據此，按經濟部盤點現有農地違規工廠數量，全國計有400多家未登記新增工廠，及參考農委會「農業及農地資源盤查結果查詢圖台」，截至109年7月底統計顯示，過去4年間違規新增工廠至少317間、占用農地逾120.2公頃，依法皆需拆除。目前第一批列管拆除17家工廠，除一件申訴為農舍，其餘都拆除完畢，至於第2波排拆名單，經濟部尚未依法公開新增及既有未登記工廠名單、各縣市與中央執行斷水斷電及拆除情形等資訊，僅記載各縣市「已完成數量」，亦無可供查核的地號與工廠名單、樣態等等，與法定公開資訊項目仍有落差尚待觀察後續執行成效。
四、建議事項
(一)應訂定符合國土保育空間管制及經營管理相關規定
我國國土空間發展政策之訂定，應兼顧平衡土地經濟利用與保育復育之內涵，建議後續國土計畫法之施行，應著重於強化立法政策及目標，據以擬訂法令與規章（包括依法擬訂的計畫）、協調與建立共識、財稅誘因或抑制、執行計畫及策略等政策工具，是以，國土計畫法仍可於「國土保育及自然復育」架構理念下，訂定國土空間管制及經營管理相關規定，並適時配合政策、經濟發展或實際需求，輔予因應之土地使用開發利用和管理策略，以達到國土復育及空間管理之目標。
(二)應配合氣候變遷及國土規劃主軸，強調保育與保安並著重於防災減災、資源管理及原民傳統等面向
現行國土計畫係以功能分區及使用分類管制，作為推動執行之核心，為強化計畫指導之功能，透過計畫管制及使用管制雙軌並行之管理方式，建議應釐清土地資源特性及發展狀況，確實落實保育自然環境及人文資產，並建議國土保安功能分區應以保育及保安為原則，以自然復育為架構，據以訂定相關土地使用策略與管理行動。換言之，對於國土保育地區之劃定內涵，應配合氣候變遷及國土規劃主軸，強調保育與保安為最高指導原則，並著重於防災減災、資源管理、自然保育等面向，另其分區用地仍應維持公有為原則，至於海域、海岸、森林及山坡地，以及原住民生活領域有關之人文保育、生計權益及文化傳統等，涉及國土保安與生態敏感之保育地區，並應適度限制其開發強度及使用行為，包括國家重大建設開發或發展計畫。
(三)應訂定具政策指導性之綜合計畫及空間管理策略，落實生態保育之規劃內涵和執行策略
關於落實生態保育之規劃內涵和執行策略，建議回歸行政操作層次，即以國土保育及自然復育為規劃導向，據以訂定具政策指導性之綜合計畫及空間管理策略，另應有效維護自然環境之再循環、再利用及再生，以減低環境負荷，或對非再生性資源，採預防措施予以保護等不同面向之措施，如研議避免污染及破壞環境等行為發生，採用減少二氧化碳措施防止溫室效應；位於環境敏感區之山坡地者應限制使用且分類，依其土地性質劃訂使用方式，以防超限使用；應限制野生動物重要棲息地之相關建設、土地利用及開發行為等，以維持生物多樣化；維護自然地景及保護保存珍貴稀有植物及礦物及相關遺址，以教育之方式教育民眾保護環境之重要性，達到人與自然共生共存。
(四)應積極訂定工廠管理輔導法相關執行機制，以符合國土發展及農業政策，以確實達到農地農用
對於農地違章工廠除依工廠管理輔導法積極核辦外，另於農業發展地區應確實從農業發展及基本糧食安全考量，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星散漫之發展，以確保農業生產環境之完整。是以，後續對於國土發展及農業政策，與現行工廠管理輔導法應明確一致，並加強與調整輔導機制，此外政府應加速拆除違章建工廠外，應有效遏阻新建農地違章工廠，同時中央與地方政府須確實配合執行，以確實達到農地農用。
撰稿人：陳耀東
二、所涉法律：國土計畫法
三、探討研析：
(一)依據109年4月17日修正之國土計畫法第45條規定，除原依法施行後2年內，應公告實施全國國土計畫；施行3年及4年內，直轄市、縣（市）政府應分別公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」及「國土功能分區」。基此，目前全國需提國土計畫之18個直轄市、縣（市）政府皆已完成並提報內政部審議，惟其所劃定之農業發展地區及國土保育地區，於規劃擬訂過程中涉及經濟發展與生態保育等問題，包括農舍及違章工廠無法確保農業用地整體發展利用、國土保育目標與經濟發展目標無法兼顧、現行行政組織架構無法有效整合水、土、林等相關業務，及為配合國家重大建設計畫需辦理變更之認定，對於國土保育及特定區域所造成之環境衝擊等，對於後續之國土空間發展、功能分區劃定或行政管理執行等，仍需進一步釐清。
(二)由於我國處於氣候變遷高危險群之區域，對於國土計畫架構下之國土保育及農地資源保護，應從國土規劃、國土保育與自然復育等不同層次予以整合，作為後續政策目標與執行管理之依據。基此，關於「國土保育地區」之劃設，除依保育及保安作為其劃設原則及內涵，並得禁止或限制使用外，對於如何兼顧經濟發展與生態保育，及擬訂具國土復育及生態保育精神內涵之土地使用管理策略，作為「國土保育地區」後續涉及政府重大建設開發、重要礦產開採或原民生存權及工作權等開發與利用之參考指標，是為未來重點方向。因此，研擬具永續性之開發策略及配套措施，是為國土計畫法實施應優先考量議題。至於國土保育或自然復育所涉及包括國土規劃、流域經營、資源管理、森林暨自然保育等面向，仍有待於行政管理或統籌層面再予整合。
(三)依據109年3月20日修正之工廠管理輔導法，明定經濟部要公開新增及既有未登記工廠名單，由地方政府執行拆除工作，地方政府若不拆除，則由中央主管機關經濟部進行斷水斷電。據此，按經濟部盤點現有農地違規工廠數量，全國計有400多家未登記新增工廠，及參考農委會「農業及農地資源盤查結果查詢圖台」，截至109年7月底統計顯示，過去4年間違規新增工廠至少317間、占用農地逾120.2公頃，依法皆需拆除。目前第一批列管拆除17家工廠，除一件申訴為農舍，其餘都拆除完畢，至於第2波排拆名單，經濟部尚未依法公開新增及既有未登記工廠名單、各縣市與中央執行斷水斷電及拆除情形等資訊，僅記載各縣市「已完成數量」，亦無可供查核的地號與工廠名單、樣態等等，與法定公開資訊項目仍有落差尚待觀察後續執行成效。
四、建議事項
(一)應訂定符合國土保育空間管制及經營管理相關規定
我國國土空間發展政策之訂定，應兼顧平衡土地經濟利用與保育復育之內涵，建議後續國土計畫法之施行，應著重於強化立法政策及目標，據以擬訂法令與規章（包括依法擬訂的計畫）、協調與建立共識、財稅誘因或抑制、執行計畫及策略等政策工具，是以，國土計畫法仍可於「國土保育及自然復育」架構理念下，訂定國土空間管制及經營管理相關規定，並適時配合政策、經濟發展或實際需求，輔予因應之土地使用開發利用和管理策略，以達到國土復育及空間管理之目標。
(二)應配合氣候變遷及國土規劃主軸，強調保育與保安並著重於防災減災、資源管理及原民傳統等面向
現行國土計畫係以功能分區及使用分類管制，作為推動執行之核心，為強化計畫指導之功能，透過計畫管制及使用管制雙軌並行之管理方式，建議應釐清土地資源特性及發展狀況，確實落實保育自然環境及人文資產，並建議國土保安功能分區應以保育及保安為原則，以自然復育為架構，據以訂定相關土地使用策略與管理行動。換言之，對於國土保育地區之劃定內涵，應配合氣候變遷及國土規劃主軸，強調保育與保安為最高指導原則，並著重於防災減災、資源管理、自然保育等面向，另其分區用地仍應維持公有為原則，至於海域、海岸、森林及山坡地，以及原住民生活領域有關之人文保育、生計權益及文化傳統等，涉及國土保安與生態敏感之保育地區，並應適度限制其開發強度及使用行為，包括國家重大建設開發或發展計畫。
(三)應訂定具政策指導性之綜合計畫及空間管理策略，落實生態保育之規劃內涵和執行策略
關於落實生態保育之規劃內涵和執行策略，建議回歸行政操作層次，即以國土保育及自然復育為規劃導向，據以訂定具政策指導性之綜合計畫及空間管理策略，另應有效維護自然環境之再循環、再利用及再生，以減低環境負荷，或對非再生性資源，採預防措施予以保護等不同面向之措施，如研議避免污染及破壞環境等行為發生，採用減少二氧化碳措施防止溫室效應；位於環境敏感區之山坡地者應限制使用且分類，依其土地性質劃訂使用方式，以防超限使用；應限制野生動物重要棲息地之相關建設、土地利用及開發行為等，以維持生物多樣化；維護自然地景及保護保存珍貴稀有植物及礦物及相關遺址，以教育之方式教育民眾保護環境之重要性，達到人與自然共生共存。
(四)應積極訂定工廠管理輔導法相關執行機制，以符合國土發展及農業政策，以確實達到農地農用
對於農地違章工廠除依工廠管理輔導法積極核辦外，另於農業發展地區應確實從農業發展及基本糧食安全考量，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星散漫之發展，以確保農業生產環境之完整。是以，後續對於國土發展及農業政策，與現行工廠管理輔導法應明確一致，並加強與調整輔導機制，此外政府應加速拆除違章建工廠外，應有效遏阻新建農地違章工廠，同時中央與地方政府須確實配合執行，以確實達到農地農用。
撰稿人：陳耀東