淺談立法委員入監服刑或因案羈押之職權行使問題
撰成日期：109年10月
更新日期：109年10月19日
作者：李淑瓊
編號：R01118
一、題目：淺談立法委員入監服刑或因案羈押之職權行使問題
二、所涉法規
憲法、立法院職權行使法、立法院議事規則、地方制度法、公職人員選舉罷免法
三、探討研析
（一）近來有立法委員因案入監服刑，因其未被宣告褫奪公權，而帶職入監服刑；另有立法委員因涉嫌刑事案件，於偵查及審判程序中遭法院裁定羈押，而帶職遭羈押之情況。因前揭立法委員於服刑或羈押期間仍保有立法委員之身分，造成其於該期間無法完整行使職權，卻仍支薪等爭議。
（二）憲法第63條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」，又依據立法院職權行使法之規定，立法委員之主要職權有議案審議、聽取總統國情報告、聽取施政報告與質詢、人事同意權之行使、覆議案之處理、不信任案之處理、總統、副總統彈劾案之提出、總統、副總統罷免案之提出與審議、文件調閱、公聽會之舉行、行政命令之審查及請願文書之審查等。
（三）前述立法委員各種職權之行使，主要是透過召開各種會議予以進行，立法委員因案入監服刑或遭羈押期間，因無法赴立法院出（列）席各個委員會、院會、公聽會、黨團協商、文件調閱委員會及文件調閱專案小組等會議，亦無法參與前述會議進行中，須立法委員親自參與之法律案、預算案、行政命令及請願文書等議案之審查及討論，包括於會議中提案、提議（例如：提議某法律提案逕付二讀、重付審查等）、連署、附議、發言、協商、復議、表決、提出各種動議（例如：程序動議、停止討論動議、散會動議等）、會議詢問、就報告事項內程序委員會所擬處理辦法提出異議、就國是問題發表意見、以口頭質詢或詢問列席官員、選舉院長、副院長與召集委員，及查閱調閱文件等職權行使之行為，若前述立法委員同時擔任召集委員職務，尚會因此無法履行主持會議等職權行使事項，僅能透過書面質詢、書面提案或委託助理辦理選民服務等事項，而為少部分職權之行使，爰此，有關立法委員入監服刑或因案羈押之職權行使問題，容有討論之必要。
四、建議事項
（一）於立法委員無法行使職權時，國民之參政權應予保障
我國憲法第1條規定，中華民國基於三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國，即確立我國為一民主國家。又憲法第2條規定，中華民國之主權，屬於國民全體。而國民主權之行使，主要透過民主代議制度選出代表行使之。亦即透過選舉制度來行使，因此我國憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」是為人民之參政權，即人民具有可以參與國家或地方政策決定之權 。此亦為我國憲法不可動搖之核心價值。
自民國97年起，我國立法委員的選舉改採單一選區兩票並立制，在單一選區制下，每個選區僅會選出一名當選者，因此若某選區所選出之區域立委，因入監服刑或因案遭羈押等原因而無法行使職權，將造成無人可代表該選區之選民在立法院行使職權之情況，形同對該選區選民參政權之剝奪；即便是代表全國之不分區立委因故不能行使職權，雖仍有其他不分區立委可以行使職權，未達「剝奪」選民參政權之程度，亦是對選民之參政權一定程度之限制，自與憲法第2條國民主權原則及第17條保障國民參政權之意旨相違背。
有關立法委員因入監服刑或因案遭羈押等原因而無法行使職權之情況，有認為此係立法委員職權行使之問題，而認應修正立法院職權行使法者；有認為此係立法委員倫理風範及行為準則之問題，而認應修正立法委員行為法者；本文認為此種情況，係立法委員單方面無法履行其與選民所締結之選舉契約，除前述問題外，尚涉及更高層次的人民之參政權受到限制或侵害及代議制度應如何運作之問題，而應受到憲法及法律的保障。
（二）對人民參政權之限制或侵害，應立法規範相應措施
依前述國民主權原則，國民主權之行使，主要透過代議制度選出之代議士行使，據此可知，立法委員在國會行使立法權與監督國政之權，係來自於選民之委託授權。因此，倘有立法委員因故無法行使職權，首當其衝遭受直接侵害者，乃將權力（國民之參政權）委託給該立法委員行使之選民而非立法委員自身。
前述問題，依現行規定，僅能由立法委員自行辭職或透過罷免程序罷免立法委員，如欲透過立法委員自行辭職作為解決問題之機制，並不切實際；又罷免因有行使期間及投票門檻之限制，加以連署及投票程序曠日廢時，恐緩不濟急。且於此情形，立法委員實際上已無法代表選民行使職權之期間，卻因其仍具立法委員身分，而可繼續支領公費、歲費等費用，而受不合理之質疑。因現行公職人員選舉罷免法僅規定被褫奪公權、尚未復權者不得為候選人，對於已經當選，卻無法行使職權之立法委員，未如地方制度法第79條及第80條 ，對直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長、直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，設有解職之規定，顯有失衡，爰建議檢討修正公職人員選舉罷免法，就因當選人無法行使職權，而造成國民參政權受限制或侵害之情況，規範相應之措施，以保障國民之參政權，並就立法委員事實上無法行使職權之期間，檢討修正其相關費用之支領規定，以符法治。
撰稿人：李淑瓊
二、所涉法規
憲法、立法院職權行使法、立法院議事規則、地方制度法、公職人員選舉罷免法
三、探討研析
（一）近來有立法委員因案入監服刑，因其未被宣告褫奪公權，而帶職入監服刑；另有立法委員因涉嫌刑事案件，於偵查及審判程序中遭法院裁定羈押，而帶職遭羈押之情況。因前揭立法委員於服刑或羈押期間仍保有立法委員之身分，造成其於該期間無法完整行使職權，卻仍支薪等爭議。
（二）憲法第63條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」，又依據立法院職權行使法之規定，立法委員之主要職權有議案審議、聽取總統國情報告、聽取施政報告與質詢、人事同意權之行使、覆議案之處理、不信任案之處理、總統、副總統彈劾案之提出、總統、副總統罷免案之提出與審議、文件調閱、公聽會之舉行、行政命令之審查及請願文書之審查等。
（三）前述立法委員各種職權之行使，主要是透過召開各種會議予以進行，立法委員因案入監服刑或遭羈押期間，因無法赴立法院出（列）席各個委員會、院會、公聽會、黨團協商、文件調閱委員會及文件調閱專案小組等會議，亦無法參與前述會議進行中，須立法委員親自參與之法律案、預算案、行政命令及請願文書等議案之審查及討論，包括於會議中提案、提議（例如：提議某法律提案逕付二讀、重付審查等）、連署、附議、發言、協商、復議、表決、提出各種動議（例如：程序動議、停止討論動議、散會動議等）、會議詢問、就報告事項內程序委員會所擬處理辦法提出異議、就國是問題發表意見、以口頭質詢或詢問列席官員、選舉院長、副院長與召集委員，及查閱調閱文件等職權行使之行為，若前述立法委員同時擔任召集委員職務，尚會因此無法履行主持會議等職權行使事項，僅能透過書面質詢、書面提案或委託助理辦理選民服務等事項，而為少部分職權之行使，爰此，有關立法委員入監服刑或因案羈押之職權行使問題，容有討論之必要。
四、建議事項
（一）於立法委員無法行使職權時，國民之參政權應予保障
我國憲法第1條規定，中華民國基於三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國，即確立我國為一民主國家。又憲法第2條規定，中華民國之主權，屬於國民全體。而國民主權之行使，主要透過民主代議制度選出代表行使之。亦即透過選舉制度來行使，因此我國憲法第十七條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」是為人民之參政權，即人民具有可以參與國家或地方政策決定之權 。此亦為我國憲法不可動搖之核心價值。
自民國97年起，我國立法委員的選舉改採單一選區兩票並立制，在單一選區制下，每個選區僅會選出一名當選者，因此若某選區所選出之區域立委，因入監服刑或因案遭羈押等原因而無法行使職權，將造成無人可代表該選區之選民在立法院行使職權之情況，形同對該選區選民參政權之剝奪；即便是代表全國之不分區立委因故不能行使職權，雖仍有其他不分區立委可以行使職權，未達「剝奪」選民參政權之程度，亦是對選民之參政權一定程度之限制，自與憲法第2條國民主權原則及第17條保障國民參政權之意旨相違背。
有關立法委員因入監服刑或因案遭羈押等原因而無法行使職權之情況，有認為此係立法委員職權行使之問題，而認應修正立法院職權行使法者；有認為此係立法委員倫理風範及行為準則之問題，而認應修正立法委員行為法者；本文認為此種情況，係立法委員單方面無法履行其與選民所締結之選舉契約，除前述問題外，尚涉及更高層次的人民之參政權受到限制或侵害及代議制度應如何運作之問題，而應受到憲法及法律的保障。
（二）對人民參政權之限制或侵害，應立法規範相應措施
依前述國民主權原則，國民主權之行使，主要透過代議制度選出之代議士行使，據此可知，立法委員在國會行使立法權與監督國政之權，係來自於選民之委託授權。因此，倘有立法委員因故無法行使職權，首當其衝遭受直接侵害者，乃將權力（國民之參政權）委託給該立法委員行使之選民而非立法委員自身。
前述問題，依現行規定，僅能由立法委員自行辭職或透過罷免程序罷免立法委員，如欲透過立法委員自行辭職作為解決問題之機制，並不切實際；又罷免因有行使期間及投票門檻之限制，加以連署及投票程序曠日廢時，恐緩不濟急。且於此情形，立法委員實際上已無法代表選民行使職權之期間，卻因其仍具立法委員身分，而可繼續支領公費、歲費等費用，而受不合理之質疑。因現行公職人員選舉罷免法僅規定被褫奪公權、尚未復權者不得為候選人，對於已經當選，卻無法行使職權之立法委員，未如地方制度法第79條及第80條 ，對直轄市長、縣 (市) 長、鄉 (鎮、市) 長、村 (里) 長、直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表，設有解職之規定，顯有失衡，爰建議檢討修正公職人員選舉罷免法，就因當選人無法行使職權，而造成國民參政權受限制或侵害之情況，規範相應之措施，以保障國民之參政權，並就立法委員事實上無法行使職權之期間，檢討修正其相關費用之支領規定，以符法治。
撰稿人：李淑瓊