開放民宿經營之爭議問題研析
撰成日期：109年10月
更新日期：109年10月19日
資料類別：議題研析
作者：彭文暉
編號：R01117
一、題目：開放民宿經營之爭議問題研析
二、所涉法規
發展觀光條例、民宿管理辦法
三、探討研析
（一)近日報載，地方政府劃設人文歷史風貌街區開放民宿經營，旅館業者大多強力反對，主張疫情衝擊與陸客減少，旅宿市場愈來愈小，產業競爭更加激烈，而合法旅館受嚴格規範，並須配合衛生、消防單位公共安全檢查及繳交高額營業稅，但民宿於修法放寬經營規模限制後，從家庭副業變成專業旅館，卻不必符合高強度安全法規及繳納高額營業稅，若非法民宿可就地合法，對合法旅館業者很不公平。民宿業者則認為民宿客層與飯店、旅館明顯不同，旅館業者毋需將民宿業者視為敵人，而應換位思考，一起將觀光旅宿市場做大 。
（二）交通部於106年修正民宿管理辦法，授權地方政府得於都市計畫範圍內，劃設人文歷史風貌街區設置民宿，除藉以提振地方觀光發展，並可有效管理民宿及提升旅宿品質。查目前臺南市、高雄市及桃園市均已劃設相關街區，臺北市及嘉義市則推動受阻，茲略述相關情形如下：
1.已劃設街區者：臺南市政府於今（109）年4月公布府城歷史街區緩衝區計畫，除原中西區、安平區之「雙城地區」外，部分東區、北區也可合法申設民宿，據該府觀光旅遊局表示，臺南市巷道充滿歷史故事、在地小吃多樣豐富，遊客入住民宿可走踏巷弄、與街道故事連結及體驗在地生活。高雄市政府則表示，該市部分既有旅宿業者原擔心客源有限，反對特色民宿推動計畫，然因民宿入住旅客不多，反對聲浪遂漸小。桃園市政府則已公告9個都市計畫區開放申設民宿，迄今大溪老城區民宿業者已逾10家，該府表示旅館業者確曾反對開放民宿設置，惟其競爭狀況尚非全然對立 。
2.推動受阻者：臺北市政府雖研議於萬華區劃設人文歷史風貌街區，但去（108）年辦理2次地方座談均無具體共識。旅館業者表示市中心旅館已達飽和，且萬華私娼問題嚴重，開放民宿申設將更增管理困難；支持居民則認為臺南市、高雄市及桃園市劃設人文歷史風貌街區後，確能提升在地觀光經濟而有益地方。該府觀光傳播局指出旅館業者為求特色化，已推出類似歷史街區導覽活動，如歷史建築較多之大稻埕及萬華地區，雖未劃設人文歷史風貌街區，仍可進行街區活化。嘉義市政府已籌劃人文歷史風貌街區，然旅館與民宿業者各有立場，前者主張該市幅員不大，並無開放民宿必要，守法業者面臨非法競爭，政府應加強稽查而非開方便之門；後者認為已苦等合法化許久，既已修法即應儘速公告實施。該府觀光新聞處則表示，嘉義市現有旅館78家、約5,000房間數，住宿率因陸客政策、疫情及安心旅遊等因素而變動不一，推動民宿申設街區乃為提供旅客多元旅宿選擇 。
四、建議事項
(一)開放民宿經營宜結合人文藝術特色
按發展觀光條例第25條第1項明定：「主管機關應依據各地區人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，輔導管理民宿之設置。」另依民宿管理辦法第3條規定，民宿之設置地點須以非都市土地，或都市計畫範圍內之特定區域為限。查民宿之納管係因休閒農業及原住民地區早有居民從事經營，風景特定區、國家公園及各觀光景點亦有民眾改建房舍租住，為能有效管理，政府乃訂定上開辦法作為合法化準據。因此，民宿產業之管理政策，除著重輔導農村、山林、原住民部落產業轉型，並宜透過人文藝術活動吸引遊客，促進在地經濟、產業之發展，以推動地方創生。
（二）落實旅宿客群分流創造雙贏
關於旅宿產業之競爭問題，學者多認為民宿經營模式與旅館雖然相仿，但其同時並存未必會發生排擠作用，故地方政府劃設人文歷史街區時，建議應從古蹟、歷史保存區切入，考量旅客深度體驗旅遊需求，促使街區旅宿客群適度分流，除便於管理，並可吸引文青、背包客及網美旅客駐足，促進地方就業與經濟發展，創造雙贏。惟仍宜計算街區內房間總數並採總量管制，避免市場過度競爭，造成旅館業衝擊過大 。
（三）加強稽查非法民宿以保障消費者權益
另據報載，民眾入住羅東某民宿，發現寢具滿是污漬霉味，折疊床塌陷，簡直如「凶宅」，宜蘭縣政府則表示，該民宿為列管之非法民宿，業經裁罰2次，若再有營業行為，不排除依法斷水或斷電 。按發展觀光條例第25條第2項明定：「民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」若未依法領取登記證而經營民宿，依同條例第55條規定，主管機關可處新臺幣6萬元以上30萬元以下之罰鍰，並勒令歇業；經勒令歇業仍繼續經營者，得按次處罰，並移送相關主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施。是地方政府推動開放民宿經營政策時，除應妥適規劃街區落實旅宿客群分流外，亦應加強稽查未經申請登記之非法民宿業者，維護旅宿產業市場競爭秩序，以保障民眾之消費權益。
撰稿人：彭文暉
二、所涉法規
發展觀光條例、民宿管理辦法
三、探討研析
（一)近日報載，地方政府劃設人文歷史風貌街區開放民宿經營，旅館業者大多強力反對，主張疫情衝擊與陸客減少，旅宿市場愈來愈小，產業競爭更加激烈，而合法旅館受嚴格規範，並須配合衛生、消防單位公共安全檢查及繳交高額營業稅，但民宿於修法放寬經營規模限制後，從家庭副業變成專業旅館，卻不必符合高強度安全法規及繳納高額營業稅，若非法民宿可就地合法，對合法旅館業者很不公平。民宿業者則認為民宿客層與飯店、旅館明顯不同，旅館業者毋需將民宿業者視為敵人，而應換位思考，一起將觀光旅宿市場做大 。
（二）交通部於106年修正民宿管理辦法，授權地方政府得於都市計畫範圍內，劃設人文歷史風貌街區設置民宿，除藉以提振地方觀光發展，並可有效管理民宿及提升旅宿品質。查目前臺南市、高雄市及桃園市均已劃設相關街區，臺北市及嘉義市則推動受阻，茲略述相關情形如下：
1.已劃設街區者：臺南市政府於今（109）年4月公布府城歷史街區緩衝區計畫，除原中西區、安平區之「雙城地區」外，部分東區、北區也可合法申設民宿，據該府觀光旅遊局表示，臺南市巷道充滿歷史故事、在地小吃多樣豐富，遊客入住民宿可走踏巷弄、與街道故事連結及體驗在地生活。高雄市政府則表示，該市部分既有旅宿業者原擔心客源有限，反對特色民宿推動計畫，然因民宿入住旅客不多，反對聲浪遂漸小。桃園市政府則已公告9個都市計畫區開放申設民宿，迄今大溪老城區民宿業者已逾10家，該府表示旅館業者確曾反對開放民宿設置，惟其競爭狀況尚非全然對立 。
2.推動受阻者：臺北市政府雖研議於萬華區劃設人文歷史風貌街區，但去（108）年辦理2次地方座談均無具體共識。旅館業者表示市中心旅館已達飽和，且萬華私娼問題嚴重，開放民宿申設將更增管理困難；支持居民則認為臺南市、高雄市及桃園市劃設人文歷史風貌街區後，確能提升在地觀光經濟而有益地方。該府觀光傳播局指出旅館業者為求特色化，已推出類似歷史街區導覽活動，如歷史建築較多之大稻埕及萬華地區，雖未劃設人文歷史風貌街區，仍可進行街區活化。嘉義市政府已籌劃人文歷史風貌街區，然旅館與民宿業者各有立場，前者主張該市幅員不大，並無開放民宿必要，守法業者面臨非法競爭，政府應加強稽查而非開方便之門；後者認為已苦等合法化許久，既已修法即應儘速公告實施。該府觀光新聞處則表示，嘉義市現有旅館78家、約5,000房間數，住宿率因陸客政策、疫情及安心旅遊等因素而變動不一，推動民宿申設街區乃為提供旅客多元旅宿選擇 。
四、建議事項
(一)開放民宿經營宜結合人文藝術特色
按發展觀光條例第25條第1項明定：「主管機關應依據各地區人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，輔導管理民宿之設置。」另依民宿管理辦法第3條規定，民宿之設置地點須以非都市土地，或都市計畫範圍內之特定區域為限。查民宿之納管係因休閒農業及原住民地區早有居民從事經營，風景特定區、國家公園及各觀光景點亦有民眾改建房舍租住，為能有效管理，政府乃訂定上開辦法作為合法化準據。因此，民宿產業之管理政策，除著重輔導農村、山林、原住民部落產業轉型，並宜透過人文藝術活動吸引遊客，促進在地經濟、產業之發展，以推動地方創生。
（二）落實旅宿客群分流創造雙贏
關於旅宿產業之競爭問題，學者多認為民宿經營模式與旅館雖然相仿，但其同時並存未必會發生排擠作用，故地方政府劃設人文歷史街區時，建議應從古蹟、歷史保存區切入，考量旅客深度體驗旅遊需求，促使街區旅宿客群適度分流，除便於管理，並可吸引文青、背包客及網美旅客駐足，促進地方就業與經濟發展，創造雙贏。惟仍宜計算街區內房間總數並採總量管制，避免市場過度競爭，造成旅館業衝擊過大 。
（三）加強稽查非法民宿以保障消費者權益
另據報載，民眾入住羅東某民宿，發現寢具滿是污漬霉味，折疊床塌陷，簡直如「凶宅」，宜蘭縣政府則表示，該民宿為列管之非法民宿，業經裁罰2次，若再有營業行為，不排除依法斷水或斷電 。按發展觀光條例第25條第2項明定：「民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」若未依法領取登記證而經營民宿，依同條例第55條規定，主管機關可處新臺幣6萬元以上30萬元以下之罰鍰，並勒令歇業；經勒令歇業仍繼續經營者，得按次處罰，並移送相關主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施。是地方政府推動開放民宿經營政策時，除應妥適規劃街區落實旅宿客群分流外，亦應加強稽查未經申請登記之非法民宿業者，維護旅宿產業市場競爭秩序，以保障民眾之消費權益。
撰稿人：彭文暉