公開透明遊說立法委員行為之修法研析
撰成日期：109年10月
更新日期：109年10月20日
作者：呂文玲
編號：R01120
一、題目：公開透明遊說立法委員行為之修法研析
二、所涉法律
遊說法
三、探討研析
（一）近來立法院(以下簡稱本院)有現任及前任立法委員因遭依貪污治罪條例起訴，各界震撼，本院國民黨黨團、民眾黨黨團表示，為防止再發生類似情形，本會期擬提案修正遊說法，而民進黨黨團則表示，任何能讓陽光照進來的提案，都可以好好來討論 。
（二）遊說法於97年8月8日施行，其與政治獻金法、公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法均為陽光法案，遊說法之立法目的，係為使遊說遵循公開、透明之程序，防止不當利益輸送，確保民主政治之參與。而遊說法建立遊說登記、財務收支申報以及相關資訊公開制度。依遊說法第2條第3項規定，本院委員為遊說法所定「被遊說者」。遊說原則上採事前登記制，依遊說法第13條第1項規定，遊說者應逐案備具申請書，於進行遊說前向被遊說者所屬機關申請登記。依內政部統計各機關遊說案件受理情形，截至109年8月31日止，全國申請件數共計427件，其中本院有320件 ，占全國案件數約75%。可見實務上，本院適用遊說法最多，立法委員為遊說法所規範之主要對象。
（三）遊說法自制定施行後，行政院並未向本院提出修正草案，而本院委員迄今亦僅有於本院第9屆時，曾就遊說法第8條及第21條條文提出修正草案 ，主要係規範對我國家安全有威脅地域(大陸地區、香港、澳門或境外敵對勢力之人民、法人、團體、其他機構或其派遣、代理之人)之遊說禁止，增訂處罰規定，其餘條文均未提出修正草案。
四、建議事項
（一）遊說法所定遊說之定義應予釐清，以落實其登記公開制度
遊說法第2條第1項規定：「本法所稱遊說，指遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關對於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定之人表達意見之行為。」而依同條第2項規定，遊說者包括自行遊說者及受委託遊說者，包括一般人民之遊說(與美國、加拿大所規範之遊說者僅限於受有報酬之專業遊說者，立法例不同)。依此定義，任何人接觸被遊說者表達意見之行為，皆可能涉及遊說活動，而若屬遊說法所定遊說行為，人民應事前登記始得進行，被遊說者接受遊說後也有登記義務，其範圍實屬過廣。
另，遊說法於立法時，考量各種表達意見之途徑，皆屬憲法表達意見之自由，應予保障，亦為避免因遊說法之制定，造成人民表達意見時不必要之負擔，遊說法第5條第3款爰明文將「人民或團體依其他法規規定之程序及方式所為之申請、請願、陳情、陳述意見等表達意見之行為。」不適用遊說法之規定，亦即，此等行為無須辦理遊說登記。其中，因「遊說」與「陳情」不易區分，導致遊說法在實務執行時發生爭議，遊說活動難以規範。故若擬真正規範立法委員遊說活動，首先應將遊說法所定遊說之定義予以釐清，始能要求遊說者及被遊說者落實遊說法之登記公開制度。
（二）遊說法所定登記制度應簡化作業，以確實達到公開目的
遊說法執行重點應在將遊說過程公開透明，以防範弊端，爰此，遊說登記制度之設計，應儘量簡化其作業，減少遊說者及被遊說者之負擔，以利渠等遵守規定，進而達到遊說法公開透明之立法用意。舉例言之，本院立法委員高達113位，實務上常見遊說者係同時向多位委員進行遊說，惟此種情形，遊說法未考量得否以較為簡便登記公開方式，而一律要求每位被遊說者針對逐案逐次接受表達意見之行為皆要分別通知其所屬機關登記，作業上實屬繁瑣。而在「遊說」與「陳情」的界限模糊之際，亦容易導致該等行為全被認定為「陳情」，而無需辦理遊說登記，遊說法之規定成為具文。
（三）國會助理如何納入遊說法規範，應通盤研議
依106年總統府所召開司法改革國是會議有關「民意機關與政務官之陽光透明」之決議，其中遊說法部分，係國會助理應納入遊說法之規範範圍 。此係因國會助理可能為國會法案的實際推動者，為強化遊說透明機制，故決議比照美國、加拿大，將國會助理納入遊說法之規範範圍 。
基於本院國會助理並非皆以公費助理聘用，實際上甚至有掛名助理者，在外面以立法委員助理名義處理事情，其身分真實性之認定未必容易，而且渠等未必接近立法委員，亦未必涉及法案之推動事宜。故若擬將國會助理納入遊說法規範，其範圍及如何認定助理身分恐應先予界定。遊說法第12條規定，各級民意代表不得為其本人或關係人經營或投資股份總額達10%以上之事業進行遊說，亦不得委託其他遊說者為之；而民意代表之關係人，亦包括「民意代表之公費助理」。惟近年來助理之認定範圍有擴大趨勢，以107年6月13日修正之公職人員利益衝突迴避法為例，該法於第3條第2項規定，公職人員之關係人「各級民意代表之助理」，係「指各級民意代表之公費助理、其加入助理工會之助理及其他受其指揮監督之助理。」則遊說法是否亦採此種範圍？而國會助理分為法案助理、行政助理，若未負責法案推動之助理是否亦予納入規範？另本院前因國會助理涉嫌共諜案或貪污案，屢有將國會助理法制化，並訂定行為規範等建議，以上事項宜先通盤研議，以利國會助理納入遊說法規範。
撰稿人：呂文玲
二、所涉法律
遊說法
三、探討研析
（一）近來立法院(以下簡稱本院)有現任及前任立法委員因遭依貪污治罪條例起訴，各界震撼，本院國民黨黨團、民眾黨黨團表示，為防止再發生類似情形，本會期擬提案修正遊說法，而民進黨黨團則表示，任何能讓陽光照進來的提案，都可以好好來討論 。
（二）遊說法於97年8月8日施行，其與政治獻金法、公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法均為陽光法案，遊說法之立法目的，係為使遊說遵循公開、透明之程序，防止不當利益輸送，確保民主政治之參與。而遊說法建立遊說登記、財務收支申報以及相關資訊公開制度。依遊說法第2條第3項規定，本院委員為遊說法所定「被遊說者」。遊說原則上採事前登記制，依遊說法第13條第1項規定，遊說者應逐案備具申請書，於進行遊說前向被遊說者所屬機關申請登記。依內政部統計各機關遊說案件受理情形，截至109年8月31日止，全國申請件數共計427件，其中本院有320件 ，占全國案件數約75%。可見實務上，本院適用遊說法最多，立法委員為遊說法所規範之主要對象。
（三）遊說法自制定施行後，行政院並未向本院提出修正草案，而本院委員迄今亦僅有於本院第9屆時，曾就遊說法第8條及第21條條文提出修正草案 ，主要係規範對我國家安全有威脅地域(大陸地區、香港、澳門或境外敵對勢力之人民、法人、團體、其他機構或其派遣、代理之人)之遊說禁止，增訂處罰規定，其餘條文均未提出修正草案。
四、建議事項
（一）遊說法所定遊說之定義應予釐清，以落實其登記公開制度
遊說法第2條第1項規定：「本法所稱遊說，指遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關對於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定之人表達意見之行為。」而依同條第2項規定，遊說者包括自行遊說者及受委託遊說者，包括一般人民之遊說(與美國、加拿大所規範之遊說者僅限於受有報酬之專業遊說者，立法例不同)。依此定義，任何人接觸被遊說者表達意見之行為，皆可能涉及遊說活動，而若屬遊說法所定遊說行為，人民應事前登記始得進行，被遊說者接受遊說後也有登記義務，其範圍實屬過廣。
另，遊說法於立法時，考量各種表達意見之途徑，皆屬憲法表達意見之自由，應予保障，亦為避免因遊說法之制定，造成人民表達意見時不必要之負擔，遊說法第5條第3款爰明文將「人民或團體依其他法規規定之程序及方式所為之申請、請願、陳情、陳述意見等表達意見之行為。」不適用遊說法之規定，亦即，此等行為無須辦理遊說登記。其中，因「遊說」與「陳情」不易區分，導致遊說法在實務執行時發生爭議，遊說活動難以規範。故若擬真正規範立法委員遊說活動，首先應將遊說法所定遊說之定義予以釐清，始能要求遊說者及被遊說者落實遊說法之登記公開制度。
（二）遊說法所定登記制度應簡化作業，以確實達到公開目的
遊說法執行重點應在將遊說過程公開透明，以防範弊端，爰此，遊說登記制度之設計，應儘量簡化其作業，減少遊說者及被遊說者之負擔，以利渠等遵守規定，進而達到遊說法公開透明之立法用意。舉例言之，本院立法委員高達113位，實務上常見遊說者係同時向多位委員進行遊說，惟此種情形，遊說法未考量得否以較為簡便登記公開方式，而一律要求每位被遊說者針對逐案逐次接受表達意見之行為皆要分別通知其所屬機關登記，作業上實屬繁瑣。而在「遊說」與「陳情」的界限模糊之際，亦容易導致該等行為全被認定為「陳情」，而無需辦理遊說登記，遊說法之規定成為具文。
（三）國會助理如何納入遊說法規範，應通盤研議
依106年總統府所召開司法改革國是會議有關「民意機關與政務官之陽光透明」之決議，其中遊說法部分，係國會助理應納入遊說法之規範範圍 。此係因國會助理可能為國會法案的實際推動者，為強化遊說透明機制，故決議比照美國、加拿大，將國會助理納入遊說法之規範範圍 。
基於本院國會助理並非皆以公費助理聘用，實際上甚至有掛名助理者，在外面以立法委員助理名義處理事情，其身分真實性之認定未必容易，而且渠等未必接近立法委員，亦未必涉及法案之推動事宜。故若擬將國會助理納入遊說法規範，其範圍及如何認定助理身分恐應先予界定。遊說法第12條規定，各級民意代表不得為其本人或關係人經營或投資股份總額達10%以上之事業進行遊說，亦不得委託其他遊說者為之；而民意代表之關係人，亦包括「民意代表之公費助理」。惟近年來助理之認定範圍有擴大趨勢，以107年6月13日修正之公職人員利益衝突迴避法為例，該法於第3條第2項規定，公職人員之關係人「各級民意代表之助理」，係「指各級民意代表之公費助理、其加入助理工會之助理及其他受其指揮監督之助理。」則遊說法是否亦採此種範圍？而國會助理分為法案助理、行政助理，若未負責法案推動之助理是否亦予納入規範？另本院前因國會助理涉嫌共諜案或貪污案，屢有將國會助理法制化，並訂定行為規範等建議，以上事項宜先通盤研議，以利國會助理納入遊說法規範。
撰稿人：呂文玲