政府組改強化建置三級機關「署」之法制研析
撰成日期：109年12月
更新日期：109年12月17日
資料類別：議題研析
作者：方華香
編號：R01178
一、題目：政府組改強化建置三級機關「署」之法制研析
二、所涉法規
中央行政機關組織基準法、行政院功能業務與組織調整暫行條例、行政院組織法等
三、探討研析
（一）據報載指出，行政院目前推動之組織改造，除延續減少二級部會之精簡原則外，這一波組改重點將強化及增加三級機關「署」之建置與功能。其中，有現行一級機關內部單位，併入二級機關之下，成立新的三級機關，例如行政院資安處併入新成立數位發展部之下，成立資安署；有現行二級部會之內部單位，可能獨立為三級機關，例如經濟部中小企業處增納新創業務，並改制為「中小及新創企業署」；有現行三級機關之「局」改為「署」，例如交通部觀光局改為觀光署；有新成立三級機關，例如內政部成立國家公園署，承續現行內政部營建署之國家公園業務；而經濟部水利署業務將一分為二，由二個三級機關辦理：經濟與能源部水利署（水權調度、水利開發與整治業務）與環境資源部水資源保育署（地下水、溫泉水等水資源保育業務）等等，呈現組織改造之不同態樣。
（二）依中央行政機關組織基準法相關規定，機關為依組織法規設立，就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，行使公權力之組織，而單位係機關內部組織；三級機關原則上以「署」或「局」為其機關名稱，總數合計以70個為限。「署」指「用於業務性質與本部主要職掌有所差異，兼具政策與執行之專門性或技術性機關」，「局」指「用於執行為主、政策為輔之機關，可積極改組為行政法人或財團法人形態採企業經營之機關」（第3條、第6條第1項、第33條第4項，及其相關立法理由參照）。
（三）根據前述法律定義，內部單位成立（併入）三級機關後，就其法定職掌，將可獨立行使行政職權、擁有人員編制以及預算編列權；而雖同為三級機關，相較於「局」以執行功能為主，「署」更兼具有「政策」及「執行」雙重功能，「局」改制成「署」非僅只是名稱變動，「署」將擔負政策擬定之職責，在組織法上的意涵已有不同。
四、建議事項
(一)宜預留整備法制時程，以利國會監督
本次三級機關之組織改造態樣多元，可能涉及相關法制如下：
1.組織法部分：
三級機關組織為國會保留，須以「法律」定之（中央行政機關組織基準法第3條）；新機關組織法未修正或制（訂）定前，應訂定新機關暫行組織規程及編制表，不適用原機關組織法；若有業務調整移撥至其他機關者，除行政院以命令調整相關掌理事項及編制員額外，原機關組織法仍繼續適用（行政院功能業務與組織調整暫行條例第2條）。
2.業務法規部分：
原機關精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行公告變更管轄之事項（行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條）。
3.其他部分：
相關預算執行、人員移撥之權益保障（行政院功能業務與組織調整暫行條例第5條至第10條）等。
因此，有鑑於組織改造所涉法案眾多，主管機關宜整體規劃，進行法規盤點，並預留整備法制時程，以利國會審查及監督。
(二) 宜事先評估三級機關署變多之負面效應
二級機關之部會與三級機關相較，二級機關重在政策統合，三級機關重實際業務之執行。為因應政府職能日益擴張，能更合於任務性的承擔龐大行政業務，在二級機關上限29個的框架下，本次組改或許不得不強化三級機關「署」之功能與建置，所以必須給予相對應之組織人員、預算等符合三級機關之法定編制。當增加三級機關之建置後，產生的負面效應，例如：政府整體編制是否無法精簡，反而擴大？當「署」業務分工越細越專業化，事權是否反而更分散，以致無法統合，行政效率降低？以水資源為例，未來可能涉及經濟及能源部、內政部（國土管理、國家公園）、農業部（林業保育）、環境資源部等不同部會執掌。凡此種種，就組織改造之相關議題，如何興利除弊，主管機關宜事先評估，公開資訊，促進人民參與，俾有助於組織改造之認同感及提升改造效率。
撰稿人：方華香
二、所涉法規
中央行政機關組織基準法、行政院功能業務與組織調整暫行條例、行政院組織法等
三、探討研析
（一）據報載指出，行政院目前推動之組織改造，除延續減少二級部會之精簡原則外，這一波組改重點將強化及增加三級機關「署」之建置與功能。其中，有現行一級機關內部單位，併入二級機關之下，成立新的三級機關，例如行政院資安處併入新成立數位發展部之下，成立資安署；有現行二級部會之內部單位，可能獨立為三級機關，例如經濟部中小企業處增納新創業務，並改制為「中小及新創企業署」；有現行三級機關之「局」改為「署」，例如交通部觀光局改為觀光署；有新成立三級機關，例如內政部成立國家公園署，承續現行內政部營建署之國家公園業務；而經濟部水利署業務將一分為二，由二個三級機關辦理：經濟與能源部水利署（水權調度、水利開發與整治業務）與環境資源部水資源保育署（地下水、溫泉水等水資源保育業務）等等，呈現組織改造之不同態樣。
（二）依中央行政機關組織基準法相關規定，機關為依組織法規設立，就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，行使公權力之組織，而單位係機關內部組織；三級機關原則上以「署」或「局」為其機關名稱，總數合計以70個為限。「署」指「用於業務性質與本部主要職掌有所差異，兼具政策與執行之專門性或技術性機關」，「局」指「用於執行為主、政策為輔之機關，可積極改組為行政法人或財團法人形態採企業經營之機關」（第3條、第6條第1項、第33條第4項，及其相關立法理由參照）。
（三）根據前述法律定義，內部單位成立（併入）三級機關後，就其法定職掌，將可獨立行使行政職權、擁有人員編制以及預算編列權；而雖同為三級機關，相較於「局」以執行功能為主，「署」更兼具有「政策」及「執行」雙重功能，「局」改制成「署」非僅只是名稱變動，「署」將擔負政策擬定之職責，在組織法上的意涵已有不同。
四、建議事項
(一)宜預留整備法制時程，以利國會監督
本次三級機關之組織改造態樣多元，可能涉及相關法制如下：
1.組織法部分：
三級機關組織為國會保留，須以「法律」定之（中央行政機關組織基準法第3條）；新機關組織法未修正或制（訂）定前，應訂定新機關暫行組織規程及編制表，不適用原機關組織法；若有業務調整移撥至其他機關者，除行政院以命令調整相關掌理事項及編制員額外，原機關組織法仍繼續適用（行政院功能業務與組織調整暫行條例第2條）。
2.業務法規部分：
原機關精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行公告變更管轄之事項（行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條）。
3.其他部分：
相關預算執行、人員移撥之權益保障（行政院功能業務與組織調整暫行條例第5條至第10條）等。
因此，有鑑於組織改造所涉法案眾多，主管機關宜整體規劃，進行法規盤點，並預留整備法制時程，以利國會審查及監督。
(二) 宜事先評估三級機關署變多之負面效應
二級機關之部會與三級機關相較，二級機關重在政策統合，三級機關重實際業務之執行。為因應政府職能日益擴張，能更合於任務性的承擔龐大行政業務，在二級機關上限29個的框架下，本次組改或許不得不強化三級機關「署」之功能與建置，所以必須給予相對應之組織人員、預算等符合三級機關之法定編制。當增加三級機關之建置後，產生的負面效應，例如：政府整體編制是否無法精簡，反而擴大？當「署」業務分工越細越專業化，事權是否反而更分散，以致無法統合，行政效率降低？以水資源為例，未來可能涉及經濟及能源部、內政部（國土管理、國家公園）、農業部（林業保育）、環境資源部等不同部會執掌。凡此種種，就組織改造之相關議題，如何興利除弊，主管機關宜事先評估，公開資訊，促進人民參與，俾有助於組織改造之認同感及提升改造效率。
撰稿人：方華香