央行對銀行不動產貸款信用管制措施之探討
撰成日期：110年4月
更新日期：110年4月29日
資料類別：議題研析
作者：謝碧珠
編號：R01299
一、題目：央行對銀行不動產貸款信用管制措施之探討
二、所涉法規
中央銀行法
三、探討研析
(一)關於行政院提出「健全房地產市場方案(俗稱：打炒房)」之具體成效，中央銀行(簡稱央行)總裁楊金龍於向本院財政委員會提出之「選擇性信用管制措施執行情形」專題報告中指出，行政院為健全房市發展，於109年12月3日推出「健全房地產市場方案」，該行為落實該方案有關「信用資源有效配置及合理運用」之分工項目，避免過多信用資源流向不動產市場，分別於109年12月8日及110年3月19日兩度調整選擇性信用管制措施 。前者訂定4項信用管制措施，主要係對法人、自然人購屋，及借款人購買都市計畫劃定之住宅區、商業區土地與餘屋等之貸款成數之上限加以規範限制；後者主要係下修前揭購屋貸款成數，法人至4成，自然人第3戶至5.5成、第4戶至5成，高價住宅至5.5成、第4戶則至4成 。
(二)經查，中央銀行法第22條規定：「本行得視金融及經濟狀況，隨時訂定銀行各種存款之最高利率，並核定銀行公會建議之各種放款利率之幅度。」、第28條規定：「本行於必要時，得就銀行辦理擔保放款之質物或抵押物，選擇若干種類，規定其最高貸放率。」質言之，央行依前揭規定，得對於銀行存款最高利率、放款利率幅度及最高貸放率等進行選擇性的信用管制措施。
四、建議事項
綜上，央行依法得採行之選擇性信用管制措施甚多，貸款成數，即最高貸放率僅是政策工具之一；其餘諸如：存款最高利率、放款利率幅度等利率政策工具亦屬之。對於銀行不動產貸款信用管制措施，央行目前之作法，主要係著重在貸款成數方面加以限制，本研究針對其相關問題說明並提出建議如下：
(一)銀行信用資源持續流向不動產市場
關於央行目前選擇性信用管制措施之「執行成效」，就央行前揭專題報告以觀，僅銀行貸款成數下降而合於其管制規定。然而，銀行不動產貸款占總放款比重方面，109年10月底為35.9%，至109年12月底為36.43%，110年1月及2月底仍高達36.53%，顯然不降反增。其次，110年2月底銀行不動產貸款年增率高達10.9%，購置住宅貸款及建築貸款年增率亦分別為9.1%、18.2%，其增幅難謂不大。又自然人多筆購屋貸款及公司法人購屋貸款續增，部分案件有貸款成數偏高，貸款利率偏低，寬限期過長等現象；且購地貸款部分借款人利用銀行資金進行養地、囤房；餘屋貸款亦有授信條件過於寬鬆等現象，則均未見改善之說明。可見銀行信用資源持續流向不動產市場之現象，仍在惡化中，未見改善。
(二)放貸風險應注意貸款標的估價之合理性及查驗
其次，在央行前揭專題報告中，央行似認為金融機構辦理受限貸款情形，只要目前受限貸款之成數下降，即合於該行管制規定。至於其他問題，則未見深入著墨。然而，以貸款成數作為選擇性信用管制措施之工具與指標，無非以貸款成數作為風險管控之主要指標，惟此一指標之分母為標的不動產之價值，是一旦標的不動產價格被高估，自是難免形成超貸之弊端，此亦為過去本土金融風暴及世界級金融風暴所由生之主因。因之，設若央行所訂貸款成數上限不足以承受其可能放貸之風險時，逾期放款增加，乃至形成呆帳時，若金融機構之自有資金亦不足承擔時，勢必是殃及存款戶之存款。職是，建議央行採行貸款成數作為信用管制措施之主要工具，尤應同時注意貸款標的估價之合理性及查驗，並應將相關指標公開，以供民眾參考並監督相關金融業務之風險。
(三)貸款利率宜因自用與非自用而有差別
央行在前揭專題報告中亦表示，「銀行過度集中不動產授信，將影響信用資源配置，不利生產事業實質投資。」本研究認為，國家經濟之發展，金融信用資源之配置應重視生產事業實質投資，而非流入不動產市場之炒作，甚至形成空屋率偏高，小民買不起房屋，而降低整體資產使用效率。然而，在目前低利率的金融環境下，住家房地大量被法人擁有，惟法人及自然人購屋之目的恐主要係為賺取增值差價，與用作自用住宅者係為自住而非再售為主要目的者不同，且一旦其自有資金不充足或不動產價格劇跌，可能導至多殺多之惡性循環，恐再生金融風暴，不得不慎。由是可見，法人及自然人購屋非供自用者，其風險顯較購屋自用者為高，且為配合推行住者有其屋政策，並利於將銀行信用資源導向生產事業實質投資，建議央行對貸款利率政策之選擇，宜因自用與非自用而有差別。
(四)檢討長期低利率政策推升購屋需求及房價之影響
就央行前揭專題報告中所示全國房價走勢圖以觀，國內109年底的房價為近10年來的新高，漲幅遠超過30%。次依內政部發布109Q4住宅價格指數內容顯示，全國109年第4季住宅價格季指數為108.17，較上季上漲了1.2%，較去年同季上漲3.87%。按央行依中央銀行法前揭規定，得視金融及經濟狀況，隨時訂定銀行各種存款之最高利率，並核定銀行公會建議之各種放款利率之幅度。惟依中央銀行所統計的五大銀行新承做109年第4季的購屋貸款利率平均僅為1.36%(年利率)，是央行長期低利率政策，使貸款利率亦處於低水平，不但推升購屋需求，也推高了房價，故建議央行應審慎檢討長期利率政策。
撰稿人：謝碧珠
二、所涉法規
中央銀行法
三、探討研析
(一)關於行政院提出「健全房地產市場方案(俗稱：打炒房)」之具體成效，中央銀行(簡稱央行)總裁楊金龍於向本院財政委員會提出之「選擇性信用管制措施執行情形」專題報告中指出，行政院為健全房市發展，於109年12月3日推出「健全房地產市場方案」，該行為落實該方案有關「信用資源有效配置及合理運用」之分工項目，避免過多信用資源流向不動產市場，分別於109年12月8日及110年3月19日兩度調整選擇性信用管制措施 。前者訂定4項信用管制措施，主要係對法人、自然人購屋，及借款人購買都市計畫劃定之住宅區、商業區土地與餘屋等之貸款成數之上限加以規範限制；後者主要係下修前揭購屋貸款成數，法人至4成，自然人第3戶至5.5成、第4戶至5成，高價住宅至5.5成、第4戶則至4成 。
(二)經查，中央銀行法第22條規定：「本行得視金融及經濟狀況，隨時訂定銀行各種存款之最高利率，並核定銀行公會建議之各種放款利率之幅度。」、第28條規定：「本行於必要時，得就銀行辦理擔保放款之質物或抵押物，選擇若干種類，規定其最高貸放率。」質言之，央行依前揭規定，得對於銀行存款最高利率、放款利率幅度及最高貸放率等進行選擇性的信用管制措施。
四、建議事項
綜上，央行依法得採行之選擇性信用管制措施甚多，貸款成數，即最高貸放率僅是政策工具之一；其餘諸如：存款最高利率、放款利率幅度等利率政策工具亦屬之。對於銀行不動產貸款信用管制措施，央行目前之作法，主要係著重在貸款成數方面加以限制，本研究針對其相關問題說明並提出建議如下：
(一)銀行信用資源持續流向不動產市場
關於央行目前選擇性信用管制措施之「執行成效」，就央行前揭專題報告以觀，僅銀行貸款成數下降而合於其管制規定。然而，銀行不動產貸款占總放款比重方面，109年10月底為35.9%，至109年12月底為36.43%，110年1月及2月底仍高達36.53%，顯然不降反增。其次，110年2月底銀行不動產貸款年增率高達10.9%，購置住宅貸款及建築貸款年增率亦分別為9.1%、18.2%，其增幅難謂不大。又自然人多筆購屋貸款及公司法人購屋貸款續增，部分案件有貸款成數偏高，貸款利率偏低，寬限期過長等現象；且購地貸款部分借款人利用銀行資金進行養地、囤房；餘屋貸款亦有授信條件過於寬鬆等現象，則均未見改善之說明。可見銀行信用資源持續流向不動產市場之現象，仍在惡化中，未見改善。
(二)放貸風險應注意貸款標的估價之合理性及查驗
其次，在央行前揭專題報告中，央行似認為金融機構辦理受限貸款情形，只要目前受限貸款之成數下降，即合於該行管制規定。至於其他問題，則未見深入著墨。然而，以貸款成數作為選擇性信用管制措施之工具與指標，無非以貸款成數作為風險管控之主要指標，惟此一指標之分母為標的不動產之價值，是一旦標的不動產價格被高估，自是難免形成超貸之弊端，此亦為過去本土金融風暴及世界級金融風暴所由生之主因。因之，設若央行所訂貸款成數上限不足以承受其可能放貸之風險時，逾期放款增加，乃至形成呆帳時，若金融機構之自有資金亦不足承擔時，勢必是殃及存款戶之存款。職是，建議央行採行貸款成數作為信用管制措施之主要工具，尤應同時注意貸款標的估價之合理性及查驗，並應將相關指標公開，以供民眾參考並監督相關金融業務之風險。
(三)貸款利率宜因自用與非自用而有差別
央行在前揭專題報告中亦表示，「銀行過度集中不動產授信，將影響信用資源配置，不利生產事業實質投資。」本研究認為，國家經濟之發展，金融信用資源之配置應重視生產事業實質投資，而非流入不動產市場之炒作，甚至形成空屋率偏高，小民買不起房屋，而降低整體資產使用效率。然而，在目前低利率的金融環境下，住家房地大量被法人擁有，惟法人及自然人購屋之目的恐主要係為賺取增值差價，與用作自用住宅者係為自住而非再售為主要目的者不同，且一旦其自有資金不充足或不動產價格劇跌，可能導至多殺多之惡性循環，恐再生金融風暴，不得不慎。由是可見，法人及自然人購屋非供自用者，其風險顯較購屋自用者為高，且為配合推行住者有其屋政策，並利於將銀行信用資源導向生產事業實質投資，建議央行對貸款利率政策之選擇，宜因自用與非自用而有差別。
(四)檢討長期低利率政策推升購屋需求及房價之影響
就央行前揭專題報告中所示全國房價走勢圖以觀，國內109年底的房價為近10年來的新高，漲幅遠超過30%。次依內政部發布109Q4住宅價格指數內容顯示，全國109年第4季住宅價格季指數為108.17，較上季上漲了1.2%，較去年同季上漲3.87%。按央行依中央銀行法前揭規定，得視金融及經濟狀況，隨時訂定銀行各種存款之最高利率，並核定銀行公會建議之各種放款利率之幅度。惟依中央銀行所統計的五大銀行新承做109年第4季的購屋貸款利率平均僅為1.36%(年利率)，是央行長期低利率政策，使貸款利率亦處於低水平，不但推升購屋需求，也推高了房價，故建議央行應審慎檢討長期利率政策。
撰稿人：謝碧珠