我國碳排管制問題之對策研析
撰成日期：110年5月
更新日期：110年5月14日
作者：陳建欉
編號：R01310
我國碳排管制問題之對策研析
一、全球碳排與氣候變遷問題
（一）主要國家碳排現況
依據國際能源總署(International Energy Agency, IEA)統計， 2019年全球二氧化碳排放量達341.7億公噸，其中前三名為，中國98.26億公噸、美國49.65億公噸、歐盟33.30億公噸，中國二氧化碳排放量居世界首位，是美國、歐盟的2倍和3倍，我國每年排碳約3億公噸，雖佔全球比例不高，但每人每年12公噸，屬高人均碳排，另依據「2021年氣候變遷績效指標」（Climate Change Performance Index, CCPI 2021），在61個國家中我國排名第57名，屬於後段班。
（二）氣候變遷問題
「氣候變遷」（Climate Change）與全球暖化（Global Warming）關係密切，大氣和海洋中溫室氣體過量（包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫、三氟化氮等），使地球猶如被籠罩在厚厚的溫室中，太陽照射的熱量難以散去，導致溫度升高，引發各種極端天氣如乾旱、暴雨、熱浪等，導致海平面上升、大規模物種滅絕、糧食短缺等問題，在全球已快速升級成「氣候危機」（Climate Crisis），造成嚴重的生命與財產損失，對於全球經濟造成動盪，更可能引發爭奪資源的政治風險。政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC），指出2030年全球的碳排放必須減少45%，2050 年達到淨零碳排（碳中和），這是防止氣候變遷帶來嚴重災難的唯一方法。
二、重要氣候公約
聯合國1992年通過「聯合國氣候變化綱要公約」(the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)，公約目標在防止氣候系統受到人為干擾，同時使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產，免受威脅。1997年簽署「京都議定書」，各締約方必須通過國家措施實現其目標，並提供三種基於市場機制，包含共同減量（Joint Implementation, JI）、清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）、排放交易（Emissions Trading, ET），以實現減量目標。2015年法國巴黎氣候會議(COP21)通過「巴黎協定」(Paris Agreement)，該協定重點為，本世紀結束前，維持地球升溫目標控制在工業化前的2度以下，並朝1.5度努力；富裕國家從2020年起，每年最少提供1,000億美元的基金援助受害窮國。
三、全球碳排管制趨勢
（一）主要國家碳排放管制趨勢
歐盟執委會(European Commission) 於2019年12月正式發布歐洲綠色新政(European Green Deal) ，揭示2030年減碳50%~55%、2050年「碳中和」。美國拜登總統2021年1月，宣告重返巴黎協定，宣布美國要在2035年前透過再生能源達到無碳污染的電力供應， 2050年達到「碳中和」。中國國家主席習近平2020年9月宣布，於2030年前實現「碳達峰」，2060年實現「碳中和」。日本菅義偉政府2020年12月重新制定減碳目標，宣布2050 年達到「碳中和」目標。韓國總統文在寅2021年4月宣告，2050年實現「碳中和」目標之決心。
（二）各國民間企業減碳行動
國際非營利組織發起RE100倡議，號召企業界承諾百分之百使用再生能源，至今已有2百多家跨國企業廠商加入。此外，全球的資產管理業界龍頭也幾乎全部加入了2030年減碳50％、2050年淨零排放的行列。2020年歐洲議會通過立法，設立碳邊境調整機制(CBAM)，對於國外進口商品即將開始徵收碳邊境稅，只准符合減碳標準的產品進口，否則就必須繳交碳稅或購買碳權，許多國際知名企業均提出嚴格的自我要求，提前在2030或2040年達到碳中和，連帶中下游供應商的製程若無法碳中和，就打不進大廠供應鏈。
（三）我國碳排放管制現況
我國於2015年通過《溫室氣體減量及管理法》，行政院2018年核定國家整體「溫室氣體減量推動方案」，溫室氣體減量長期目標，第1期2020年較基準年2005年的減量2%，第2期2025年較2005年減量10%，2030年減量20%，2050年減量50%，第1期目標尚無法達標，在減碳治理上，我國相對於已宣布綠色新政的主要國家淨零排放而言相差甚遠。行政院雖於1997年成立國家永續發展委員會、2016年成立能源及減碳辦公室，惟其運作與效能不彰，有立法委員認為，現行政府減碳作為消極，比起亞洲其他國家（日本、韓國）的長期減碳策略和政策行動仍顯不足。
四、碳排管制問題之對策
世界各國積極的提出減碳目標，有關碳排放管制議題深受重視。我國因應此國際壓力和趨勢，刻不容緩，茲提以下建議 :
（一）推動修法落實淨零碳排目標，調整符合國際管制標準
蔡總統已宣示我國2050年要達成淨零碳排目標，後續仍須透過立法程序將零碳排目標轉化成政策，目前溫管法減量目標顯已不符國際趨勢，建議參考各國標準，滾動式修正減碳量，爰我國未來提出淨零碳排相關政策規劃，啟動淨零碳排相關評估，後續該等各期階段管制目標應配合淨零碳排目標期程、路徑等進行調整。
（二）應對碳排管制立法強化策略
我國碳排管制問題非常嚴峻，實應採取更強力政策作為，目前我國在因應氣候變遷問題上，乃由各機關各自提出策略，缺乏整合性的規劃及監督機制，推動溫室氣體減量與氣候變遷調適是高度複雜且需跨部門共同投入之長期工作，鑑於過去相關減碳運作機制成效不彰，政府宜將氣候變遷視為國安危機，成立國安層級處理小組，邀請具多元及專業性成員擔任委員，強化運作機制。在法制面上，建議比照歐盟「歐洲氣候法」制定我國因應氣候變遷問題之專法，並據以規範中央各機關、地方政府、企業、團體，就碳排問題應負之權責及責任，以期能更有效的解決我國之碳排問題。
（三）掌握歐美碳邊境調整機制，並與國際接軌
歐盟正研議碳關稅內容，其中歐盟目前擬定方案包括以碳價為基礎之碳價定值徵收法，即直接依雙方國家碳稅差異，配合化石燃料排放係數徵收，或者碳價差異徵收法，以核算生產產品碳含量、雙方碳稅差價後收取稅額，另一種則是以排放交易體系採排放交易連結認證法，指定業別產品需購買額度，再出口至歐盟。根據世界銀行最新發布的2020全球碳定價現況及趨勢發展報告，目前國際已有61個地區和國家實施碳定價，而鄰近國家包含中國、日本、南韓與新加坡均已施行排放交易或是碳稅。針對我國主要出口國美國及歐盟，擬採碳邊境調整機制，惟制度細節未知下，政府宜透過WTO或相關經貿平台確知各國碳關稅議題內容，以掌握進行雙邊協商時機，儘速制訂溫室氣體總量管制及排放交易制度，以利國內企業推動低碳生產，降低碳關稅對我國產業之衝擊。
（四）盤點能源政策成效，滾動調整能源結構配比
由溫室氣體管制目標及再生能源政策規劃值2種數據顯示，政府規劃之減碳與能源轉型預設目標值皆未能達成，主管機關應儘速瞭解管制目標無法達成之因素，重新提出減量目標的設定相對重要且迫切，應落實績效考核，並迅速調整政策方針與配套措施，俾能依時程達成目標。
（五）扶植綠能產業發展策略
我國產業界已感受到全球供應鏈中國際減碳之壓力，故台積電、台達電、友達、台灣微軟、光寶、宏碁、和碩聯合科技及華碩電腦等8家科技大廠，決定自行於2021年6月共組臺灣氣候聯盟，主動承諾減碳目標，帶領各自的供應鏈倡議減碳。於此產業界主動配合減碳之關鍵時期，政府應適時參酌國際組織之減碳目標，建立新的治理架構，確實提出因應措施與具體作法，以強化國內外廠商能源轉型之信心及投資意願。政府應於政策上制定扶植、鏈結本土供應鏈形成策略聯盟，帶動我國綠能產業發展。
（六）輔導企業產品取得碳足跡之國際認證、積極獎勵低碳技術
政府宜針對我國在歐美等國扮演供應鏈之產業盤點各自總碳排，進而協助並輔導企業針對產品從原料取得、工廠製造、配送、銷售、使用到最後廢棄回收等整個生命週期過程所直接與間接產生的溫室氣體排放量計算之國際第三方認證。主管機關宜積極獎勵發展低碳技術及低碳產業，以促進低碳經濟發展，強調低碳技術及低碳產業經濟發展於減碳工作的重要性，鼓勵研發二氧化碳捕集技術及地下封存技術，促進碳源材料產業化技術發展，降低相關產業及電廠之二氧化碳排放。
（七）公民意識與教育政策之因應策略
氣候戰役已是全球必須面對的挑戰，需要凝聚公民力量，主管機關宜提高公民參與意識，促進公眾對氣候威脅的理解，以面對氣候變遷和環境挑戰。公私部門可透過社區營造、在職教育等共同推動氣候變遷教育，落實減量行動；運用教育體系，透過生活實驗室實踐方式，培育因應氣候變遷人才，提升全民減碳認知、技能及行動力。
（八）建立氣候變遷及溫室氣體管理年度報告書
為因應全球氣候變遷及國際碳排管制趨勢，我國制定氣候變遷調適策略，降低與管理溫室氣體排放，落實環境正義，善盡共同保護地球環境之責任，並確保國家永續發展，刻不容緩。政府每年投入碳排管制的經費甚多，但成果不彰，加以溫室氣體量之方案及計畫是否落實執行，目前缺乏有效監督機制。為有效發揮監督效果，建議參考「災害防救法」第3章第17條第3項明文規定，政府每年有向國會報告氣候變遷及溫室氣體管理相關措施之義務，行政院每年均應建立「氣候變遷及溫室氣體管理年度報告書」（即所謂白皮書）並負有向國會報告之義務，以落實有效立法監督機制。
撰稿人：陳建欉
一、全球碳排與氣候變遷問題
（一）主要國家碳排現況
依據國際能源總署(International Energy Agency, IEA)統計， 2019年全球二氧化碳排放量達341.7億公噸，其中前三名為，中國98.26億公噸、美國49.65億公噸、歐盟33.30億公噸，中國二氧化碳排放量居世界首位，是美國、歐盟的2倍和3倍，我國每年排碳約3億公噸，雖佔全球比例不高，但每人每年12公噸，屬高人均碳排，另依據「2021年氣候變遷績效指標」（Climate Change Performance Index, CCPI 2021），在61個國家中我國排名第57名，屬於後段班。
（二）氣候變遷問題
「氣候變遷」（Climate Change）與全球暖化（Global Warming）關係密切，大氣和海洋中溫室氣體過量（包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫、三氟化氮等），使地球猶如被籠罩在厚厚的溫室中，太陽照射的熱量難以散去，導致溫度升高，引發各種極端天氣如乾旱、暴雨、熱浪等，導致海平面上升、大規模物種滅絕、糧食短缺等問題，在全球已快速升級成「氣候危機」（Climate Crisis），造成嚴重的生命與財產損失，對於全球經濟造成動盪，更可能引發爭奪資源的政治風險。政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC），指出2030年全球的碳排放必須減少45%，2050 年達到淨零碳排（碳中和），這是防止氣候變遷帶來嚴重災難的唯一方法。
二、重要氣候公約
聯合國1992年通過「聯合國氣候變化綱要公約」(the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)，公約目標在防止氣候系統受到人為干擾，同時使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產，免受威脅。1997年簽署「京都議定書」，各締約方必須通過國家措施實現其目標，並提供三種基於市場機制，包含共同減量（Joint Implementation, JI）、清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）、排放交易（Emissions Trading, ET），以實現減量目標。2015年法國巴黎氣候會議(COP21)通過「巴黎協定」(Paris Agreement)，該協定重點為，本世紀結束前，維持地球升溫目標控制在工業化前的2度以下，並朝1.5度努力；富裕國家從2020年起，每年最少提供1,000億美元的基金援助受害窮國。
三、全球碳排管制趨勢
（一）主要國家碳排放管制趨勢
歐盟執委會(European Commission) 於2019年12月正式發布歐洲綠色新政(European Green Deal) ，揭示2030年減碳50%~55%、2050年「碳中和」。美國拜登總統2021年1月，宣告重返巴黎協定，宣布美國要在2035年前透過再生能源達到無碳污染的電力供應， 2050年達到「碳中和」。中國國家主席習近平2020年9月宣布，於2030年前實現「碳達峰」，2060年實現「碳中和」。日本菅義偉政府2020年12月重新制定減碳目標，宣布2050 年達到「碳中和」目標。韓國總統文在寅2021年4月宣告，2050年實現「碳中和」目標之決心。
（二）各國民間企業減碳行動
國際非營利組織發起RE100倡議，號召企業界承諾百分之百使用再生能源，至今已有2百多家跨國企業廠商加入。此外，全球的資產管理業界龍頭也幾乎全部加入了2030年減碳50％、2050年淨零排放的行列。2020年歐洲議會通過立法，設立碳邊境調整機制(CBAM)，對於國外進口商品即將開始徵收碳邊境稅，只准符合減碳標準的產品進口，否則就必須繳交碳稅或購買碳權，許多國際知名企業均提出嚴格的自我要求，提前在2030或2040年達到碳中和，連帶中下游供應商的製程若無法碳中和，就打不進大廠供應鏈。
（三）我國碳排放管制現況
我國於2015年通過《溫室氣體減量及管理法》，行政院2018年核定國家整體「溫室氣體減量推動方案」，溫室氣體減量長期目標，第1期2020年較基準年2005年的減量2%，第2期2025年較2005年減量10%，2030年減量20%，2050年減量50%，第1期目標尚無法達標，在減碳治理上，我國相對於已宣布綠色新政的主要國家淨零排放而言相差甚遠。行政院雖於1997年成立國家永續發展委員會、2016年成立能源及減碳辦公室，惟其運作與效能不彰，有立法委員認為，現行政府減碳作為消極，比起亞洲其他國家（日本、韓國）的長期減碳策略和政策行動仍顯不足。
四、碳排管制問題之對策
世界各國積極的提出減碳目標，有關碳排放管制議題深受重視。我國因應此國際壓力和趨勢，刻不容緩，茲提以下建議 :
（一）推動修法落實淨零碳排目標，調整符合國際管制標準
蔡總統已宣示我國2050年要達成淨零碳排目標，後續仍須透過立法程序將零碳排目標轉化成政策，目前溫管法減量目標顯已不符國際趨勢，建議參考各國標準，滾動式修正減碳量，爰我國未來提出淨零碳排相關政策規劃，啟動淨零碳排相關評估，後續該等各期階段管制目標應配合淨零碳排目標期程、路徑等進行調整。
（二）應對碳排管制立法強化策略
我國碳排管制問題非常嚴峻，實應採取更強力政策作為，目前我國在因應氣候變遷問題上，乃由各機關各自提出策略，缺乏整合性的規劃及監督機制，推動溫室氣體減量與氣候變遷調適是高度複雜且需跨部門共同投入之長期工作，鑑於過去相關減碳運作機制成效不彰，政府宜將氣候變遷視為國安危機，成立國安層級處理小組，邀請具多元及專業性成員擔任委員，強化運作機制。在法制面上，建議比照歐盟「歐洲氣候法」制定我國因應氣候變遷問題之專法，並據以規範中央各機關、地方政府、企業、團體，就碳排問題應負之權責及責任，以期能更有效的解決我國之碳排問題。
（三）掌握歐美碳邊境調整機制，並與國際接軌
歐盟正研議碳關稅內容，其中歐盟目前擬定方案包括以碳價為基礎之碳價定值徵收法，即直接依雙方國家碳稅差異，配合化石燃料排放係數徵收，或者碳價差異徵收法，以核算生產產品碳含量、雙方碳稅差價後收取稅額，另一種則是以排放交易體系採排放交易連結認證法，指定業別產品需購買額度，再出口至歐盟。根據世界銀行最新發布的2020全球碳定價現況及趨勢發展報告，目前國際已有61個地區和國家實施碳定價，而鄰近國家包含中國、日本、南韓與新加坡均已施行排放交易或是碳稅。針對我國主要出口國美國及歐盟，擬採碳邊境調整機制，惟制度細節未知下，政府宜透過WTO或相關經貿平台確知各國碳關稅議題內容，以掌握進行雙邊協商時機，儘速制訂溫室氣體總量管制及排放交易制度，以利國內企業推動低碳生產，降低碳關稅對我國產業之衝擊。
（四）盤點能源政策成效，滾動調整能源結構配比
由溫室氣體管制目標及再生能源政策規劃值2種數據顯示，政府規劃之減碳與能源轉型預設目標值皆未能達成，主管機關應儘速瞭解管制目標無法達成之因素，重新提出減量目標的設定相對重要且迫切，應落實績效考核，並迅速調整政策方針與配套措施，俾能依時程達成目標。
（五）扶植綠能產業發展策略
我國產業界已感受到全球供應鏈中國際減碳之壓力，故台積電、台達電、友達、台灣微軟、光寶、宏碁、和碩聯合科技及華碩電腦等8家科技大廠，決定自行於2021年6月共組臺灣氣候聯盟，主動承諾減碳目標，帶領各自的供應鏈倡議減碳。於此產業界主動配合減碳之關鍵時期，政府應適時參酌國際組織之減碳目標，建立新的治理架構，確實提出因應措施與具體作法，以強化國內外廠商能源轉型之信心及投資意願。政府應於政策上制定扶植、鏈結本土供應鏈形成策略聯盟，帶動我國綠能產業發展。
（六）輔導企業產品取得碳足跡之國際認證、積極獎勵低碳技術
政府宜針對我國在歐美等國扮演供應鏈之產業盤點各自總碳排，進而協助並輔導企業針對產品從原料取得、工廠製造、配送、銷售、使用到最後廢棄回收等整個生命週期過程所直接與間接產生的溫室氣體排放量計算之國際第三方認證。主管機關宜積極獎勵發展低碳技術及低碳產業，以促進低碳經濟發展，強調低碳技術及低碳產業經濟發展於減碳工作的重要性，鼓勵研發二氧化碳捕集技術及地下封存技術，促進碳源材料產業化技術發展，降低相關產業及電廠之二氧化碳排放。
（七）公民意識與教育政策之因應策略
氣候戰役已是全球必須面對的挑戰，需要凝聚公民力量，主管機關宜提高公民參與意識，促進公眾對氣候威脅的理解，以面對氣候變遷和環境挑戰。公私部門可透過社區營造、在職教育等共同推動氣候變遷教育，落實減量行動；運用教育體系，透過生活實驗室實踐方式，培育因應氣候變遷人才，提升全民減碳認知、技能及行動力。
（八）建立氣候變遷及溫室氣體管理年度報告書
為因應全球氣候變遷及國際碳排管制趨勢，我國制定氣候變遷調適策略，降低與管理溫室氣體排放，落實環境正義，善盡共同保護地球環境之責任，並確保國家永續發展，刻不容緩。政府每年投入碳排管制的經費甚多，但成果不彰，加以溫室氣體量之方案及計畫是否落實執行，目前缺乏有效監督機制。為有效發揮監督效果，建議參考「災害防救法」第3章第17條第3項明文規定，政府每年有向國會報告氣候變遷及溫室氣體管理相關措施之義務，行政院每年均應建立「氣候變遷及溫室氣體管理年度報告書」（即所謂白皮書）並負有向國會報告之義務，以落實有效立法監督機制。
撰稿人：陳建欉